公共住房的发展商

　　□吴立范

　　英国是世界上最早实行政府干预住房市场的国家。从1890年至今，它保障的目标群由中低收入阶层逐渐转向低收入阶层。英国100多年的经验表明，政府需要直接介入居民住房问题，并作为公共住房的供应商

　　英国是世界上最早实行政府干预住房市场的国家。有趣的是，这个以自由市场经济的鼻祖亚当·斯密而闻名的国家，却在中低收入阶层住房保障问题上，政府却大量干预市场。同美国和欧洲大陆的其他国家相比，英国的住房系统是以“双高”———高自有住房比率和高公共住房比率———而著称。目前，它的自有住房家庭的比率达到70%，与美国的这一比率不相上下。而它的公共住房系统，尽管经历了1980年代以来的私有化浪潮的冲击，仍然服务于500万个家庭，占全国住房总量的四分之一。

　　公共住房的发展

　　早在19世纪末，作为工业革命发展的伴随物，工薪阶层的住房呈现出集体化管理的形式。英国政府着手建立公共住房系统。1890年，英国政府通过立法，要求地方政府为工薪阶层建造

经济适用房。1896年，伦敦县政府在伦敦近郊划地15英亩，建造了第一个供5700人居住的住宅区。到一战时，全国已建成大约2.4万个公共住宅单位。

　　战后的住房短缺和私人房屋租金的飙升引发的社会动乱，促使英国政府实行租金管制和资助地方政府大规模地扩张公共住宅建设。到第二次世界大战爆发时，公共住宅已迅速增加到200万个单位，占全国住宅总量的10%。

二战后到1970年代的30年是英国公共住宅发展的高峰时期，地方政府又增建了400万个住宅单位。到1979年，公共住宅已达到近650万个单位，占全国住房总量的三分之一。政府用于房屋建设的开支达到52亿英镑，占政府开支约8%。

　　公共住房的私有化

　　进入20世纪80年代后，撒切尔夫人领导下的政府改变了长期奉行的住房福利政策，推行公共住房私有化，目的是提高中产阶级的自有房的比重，缩减公共住房开支。从1981年到2001年，政府出售了近190万个单位，自有住房家庭的比重从56%上升到近70%。与此同时，政府缩减住房建设开支，地方政府的建房从20世纪70年代的每年10万个单位下降到80年代中期的不足3万个单位，到了90年代中期几乎为零。

　　公房私有化进程中起关键作用的是1980年通过的《住房法》。其中，最重要的条款是“购买权”，即凡是公共住宅的租户，在住满两年以后就有权折价购买其所住的公屋。优惠价起点为房屋市价的30%，折价的幅度依居住的期限而定。居住期越长，折价越多，直至到房价70%的上限。

　　公共住房的前景

　　1.公共住房的比重趋于下降。虽然上个世纪80年代的大规模的住房私有化浪潮已过，但由于政府削减新建住宅的资金和旧房维修基金，使公共住宅的建设处于停滞状态。与此同时，政府有意识地扶植非营利组织的住房协会，强调由它提供低成本的社会住房，取代地方政府的住宅所有权和管理权。特别是1988年的《住房法》，允许租户通过自愿投票，将其居住的公房整体转移给住房协会。这使住房协会在公共住宅私有化的过程中得到很大的发展，仅英格兰就有2000多家住房协会。政府在分类上将公共住宅和住房协会拥有的住宅归在一起，统称为社会住房。目前，全国共有社会住房520万个单位，其中地方政府的公房占三分之二，其余三分之一归住房协会所有。

　　2.住房资金渠道多样。地方政府的公共住房建设资金来自于中央政府。在英格兰，地方政府每年编制住房计划。在苏格兰，地方政府每四年编制一次“住房投资项目”。住房计划通常包括两个部分：地方政府解决住房问题的战略；列举住房需求、状况和投资项目的各种细节。从技术上讲这些住房计划是地方政府向中央提出的投标书。中央政府通过对计划书下达指导原则，并用这些原则来评估和筛选地方政府提交的项目。在目前政府公共住房建设资金紧缩下，这些计划是有效地控制住房资金的工具。相比之下，住房协会更多地利用房屋抵押在私人资本市场上借入资金。这在一定程度上缓解了政府投入的不足，但也提高了借入成本。

　　3.住房补贴转向“人头”为主。在英国，住房建设资金和住房补贴来自两个不同的政府部门。劳动和社会保障部制定住房补贴政策，地方政府的相关部门负责审核和执行。住房补贴的基本原则是，租户在支付房租后的收入不应低于社会补助收入的水平。因此，住房补贴支出完全取决于住房需求，没有预算限额。任何人，只要其收入低于政府设定的标准，支付较高的租金和符合条件，都可申请住房补贴。对于那些完全依赖于社会补助或收入不超过社会补助水平的穷人，他们的房贴等于支付的租金。对于那些收入相对较高的租户，他们的房贴可以简单地表示为：住房补贴＝政府核定的房租-0.65(租户收入-社会补助收入)

　　显然，政府在削减住房建设资金的同时，并不能控制对低收入家庭的住房补贴。近年来随着房租不断上涨，英国政府的住房补贴也水涨船高，在西方国家中首屈一指。2003年，它的住房补贴支出为126亿英镑，占国内生产总值1.2%。同时，优惠的住房福利也降低了低收入家庭就业的积极性。英国政府拟从2008年起实行新的房贴政策，将补贴与当地的平均房租水平挂钩，希望能节约开支。

　　4.公共住房的功能转变为以低收入家庭为对象的社会保障。促成这一转变的力量来自两个方面。一方面是在私有化的过程中，那些地区好，质量高的住宅首先被私有化，而剩下的公房大多处于边远地区，居住条件差，住房质量低，环境恶劣，使社会住房趋于穷人化。另一方面，中央政府削减对地方政府的补贴，迫使它们大幅度提高租金。高租金并没有对依赖政府补贴度日的穷人带来影响，却加重了高收入租户的负担，促使他们放弃租房，选择购买公房。这也加速了公房向低收入阶层的过渡。目前，公房的住户是以低收入家庭为主，有一半的住户是没有工作的穷人和老弱病残。租户平均收入仅为那些购买公房家庭收入的四分之一。

　　为了鼓励穷人实现自有住房的梦想，而又可以留在原来的社区，英国政府于2006年4月推出一种被称为“购买社会住房”的计划。这是为那些没有资格参与或没有能力行使“购买权”条款的住户而设计。按照这一方案，购房者会得到一种类似于“购买权”条款的优惠价格购买他们租屋的部分所有权。租户可最低购买住房25%的所有权，其余部分的所有权仍归业主所有，但需要支付2.75%-3%的费用。等收入增加后，他们再购买整套住房的所有权。

　　英国100多年的经验表明，政府需要直接介入居民住房问题，并作为公共住房的供应商。它保障的目标群由中低收入阶层逐渐转向低收入阶层，值得我们借鉴。目前，我国低收入居民的住房问题正成为日益突出的社会问题。政府在人力、物力和财力制约的条件下，锁定低收入家庭为住房保障系统的对象。在推动商品化住房的同时，政府要担当

廉租房和经济适用房建设的主体，与私人建筑商结成合作伙伴确保其政策的实施。

　　(作者为中山大学岭南学院讲座教授，电子邮箱wulf＠lingnan.net)