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“各级财政预算执行过程中存在着各种‘乱源’，有限的财政资金有相当一部分被层层蚕食。”《瞭望新闻周刊》日前在一些省市调研时，相关专家做出如此评论。近年来，审计部门加强了对预算执行过程的审计力度，以陕西、宁夏、新疆等省区为例，审计部门以提高财政资金使用效益为目标对本级财政预算执行情况进行了严格审计。整体情况看，这些省区的财政支出结构不断优化，法定支出得到保障，但在预算执行过程中仍然存在一定问题，有些地方存在的问题还较为突出，给原本脆弱的西北经济发展带来了消极影响。需要指出的是
，《瞭望新闻周刊》记者对调查样本的选择是随机的，以陕西、宁夏、新疆为例进行“解剖”，并不说明这三个省区存在的问题严重，而是在这些地方发现的问题、存在的“乱源”在国内具有普遍性。垄断行业问题突出电力、煤气、金融等垄断行业一直因过高的收入备受人们关注，从2004年开始，陕西、宁夏和新疆等省区的审计部门就开始对垄断行业予以高度关注。陕西省审计厅对该省地方电力公司农网改造项目进行审计后，查出违纪违规资金高达20多亿元，同时发现严重违纪违法案件线索61件，54名违纪违法人员被纪检监察机关和司法机关立案调查，其中涉及陕西省地方电力（集团）公司总经理王文学（正厅级）等厅级干部4人、处级干部17人、科级干部19人，目前，已有30人被判刑。宁夏审计厅日前对银川住房公积金中心及区直分中心进行审计时发现，2005年，在67个单位少归集住房公积金382万元、242个单位欠缴职工住房公积金达6855万多元的同时，宁夏电力系统却“财大气粗”，不遵守国家关于住房公积金的管理规定多缴交公积金，14099名职工缴交住房公积金工资基数超过银川市社会平均工资的3倍，多归集7299．1万元。宁夏一位法学教授说，近几年，作为垄断行业的宁夏电力企业每年为国家上缴的利税没有大幅度增长，而职工工资及福利待遇却不断增加。因为公积金可以免税，电力系统就多归集7000余万元住房公积金，变相地造成了国家税款的流失，把国家应得的利益转为个人所有。作为垄断行业，电力系统应该更严格地执行国家相关规定，不能光考虑部门利益而损害国家利益。退耕还林专项资金竟被用于建房、购车西部大开发战略实施以后，为改善生态环境，国家加大了西北地区林业建设的投入力度，其中宁夏仅实施退耕还林工程就获得国家补助粮食（折款）和补助现金19．66亿元。可宁夏审计厅2006年上半年对宁夏林业部门审计时发现，2004年4月至2005年1月，自治区林业局将收取的防护林综合治沙项目结余资金604万元竟单独设账管理。与此同时，审计部门还发现西吉、海原和固原市原州区等6个贫困县（区）财政、林业部门都程度不同地存在项目资金拨付不及时、滞留项目资金的情况，金额达898万元，并挤占715万元专项资金弥补行政经费不足和建房购车等，其中农民人均收入不到2000元的海原县林业局挤占专项资金371万元，光用于建办公楼、购越野车就花了102万元。宁夏审计厅还发现部分县（区）林业部门盲目引种不适宜当地气候条件的树种，造成巨大损失，先后浪费212万元。其中盐池县林业局在未取得投资计划、未充分论证的情况下，大量外引桑树种，集中种植，造成直接经济损失134．1万元。宁夏审计厅厅长章建忠说，产生上述问题的主要原因是部分县（区）林业主管部门和项目实施单位对国家和自治区有关政策和规定执行不力、管理措施还不够到位所致。今后财政和林业部门必须认真执行《宁夏回族自治区专项资金监督管理办法》，加大督察和考核力度，严肃查处挤占挪用、损失浪费问题，提高专项资金使用效益。公路建设项目“招投标”混乱近几年在西北地区，国家实施积极的财政政策，加大对基础设施的投入力度，使西北交通发生了翻天覆地的变化，偏居西北内陆的宁夏目前也已实现了所有市县一小时可上高速、所有乡镇通油路、所有行政村通公路的三大目标。但经宁夏审计厅审计，在宁夏公路建设过程中，存在着不招投标、违法转包、分包工程甚至多计工程造价等严重问题。宁夏审计厅厅长章建忠介绍，经审计，2005年1月，石中高速公路建设指挥部与宁夏路桥工程股份有限公司补签麻黄沟至姚伏高速公路某段路面修补工程施工合同，总价408．37万元，没有进行招投标。还有部分工程多计工程造价，如1999至2003年，石中高速公路建设指挥部在北段刺丝封闭工程和第二合同段交通安全设施工程中，多计工程造价46．79万元。审计还发现了一些违法转包、分包工程。银川市第二市政工程公司将承建的石中高速公路北段路基、桥涵工程中的某标段分包给泰安等3个公司和9个个体施工队，分包价840．64万元；1999年2月，宁夏公路管理局将承担的石中高速公路北段路基、桥涵四标段施工任务，交与下属企业宁夏嘉隆公路工程有限公司负责施工，该公司又将部分标段分包给宁夏宏鑫路桥等12个公司和24个个体施工队，分包价3875．34万元。记者从银川市和石嘴山市中级人民法院了解到，宁夏公路工程局对承担石中高速公路建设的部分施工单位有意克扣运距和土方，少结运费甚至乱结运费获取利益，目前已有六起官司败诉不得不承担赔偿责任，致使国家蒙受巨大损失。陕西省对西安至阎良、黄陵至延安高速公路等732个建设项目和施工单位进行审计后，查出违规招投标金额3．6亿元，虚结工程款2．5亿元，因管理不善和决策失误造成损失浪费金额4689万元，核减工程投资3．3亿元。新疆维吾尔自治区审计调查了22个自治区级单位、99个区级单位直属和地州市级单位2004年的部门预算执行和财务收支情况，共查出各项违规违纪资金12．54亿元，其中有10个单位未按规定进行政府采购或工程招标2537万多元，4个单位基建工程超概算支出1．24亿元。乡镇虚报债务现象突出近年来，经济相对落后的西北五省的乡村债务均比较重，巨额不良债务的存在已经成为制约西北农村经济发展、影响农村基层干群关系和诚信体系建设的重要因素。国家从2005年开始逐步解决乡村债务问题，一些地方就想办法钻国家优惠政策的空子。宁夏审计厅对宁夏吴忠市、原州区和平罗县的15个乡镇债务情况进行审计调查的结果显示，截至2005年底，三市、县（区）15个乡镇统计上报的债务总额是1．75亿元，实际债务总额为1．31亿元，虚报债务总额约为4440万元，占原统计上报债务的25％。《瞭望新闻周刊》调查发现，虚假债务主要表现在以下五个方面：一是重复统计造成债务不实。吴忠市金积镇上报建设工业园区征地、拆迁、租赁转让形成债务905万元，而经调查核实，园区已经用收取的征地费支付。二是将乡镇债务错误上报。吴忠市东塔寺乡将土地转让押金、集贸市场建设集资款109万元统计为乡镇债务；固原市原州区开城镇政府为干部职工住房、消费提供贷款担保的77万元纳入乡镇债务。三是账务处理错误形成的虚假债务。平罗县宝丰镇的广场、道路和办公楼工程等基础设施建设，账面反映债务467．03万元，实际债务为255．42万元，形成虚假债务211．61万元。四是将撤乡并镇时的债务错误统计。吴忠市、平罗县在撤乡并镇过程中，市县审计机关对原各乡镇的债权和债务进行核实清理，并出具了清产核资报告。几年来，债权、债务已经发生变化，此次上报债务时，未经重新核实，仍将原清产核资报告的数据原封不动上报。五是其他方面造成债务不实。有些乡镇统计上报债务时，在没有任何单据的情况下，仅凭债权人自己告知的欠款数挂账；有的乡镇不能提供相关工程立项、决算资料，债务统计依据不充分。平罗县黄渠桥镇将已破产清算企业不存在的68万元债务仍然挂账上报。部分企业违法违纪手段不断翻新《瞭望新闻周刊》记者了解，一些国有企业的违法违纪手法层出不穷，花样不断翻新。宁夏农村信用联社、西北轴承集团、大古铁路有限公司和宁夏电力投资公司具有典型性，这4家企业存在以下严重问题：一是收入不入账、公款私存私放。2000年以来，宁夏回族自治区农信社将收到的各市县农信社统筹贷款利息和委托贷款利息共计2199．66万元长期挂账，造成隐瞒收入未及时缴纳有关税款；将收取甘肃证券委托理财等手续费收入240．68万元单独存放，用于职工奖金、福利等84万元。二是国有资产及收益流失。1998年至2006年3月，大古铁路有限公司职工集资成立的三家企业，将租来的62节车皮，转租给大古铁路有限公司，获得差价收入921万元。2001年，西轴集团公司将306．7亩土地无偿划拨给西轴房地产公司，该公司改制时对划拨土地既没有量化也没有明确股权，并于2003年对其中67．4亩办理了土地使用证，土地权属发生变化，造成国有资产流失；同时，将剩余的239．3亩对外租赁经营，出租收入也没有计入集团公司。三是会计信息不实。2004年9月，宁夏回族自治区农信社银川市联社营业部滞留利息收入1360万元，调剂当期收入，造成月度、季度会计信息失真。四是偷逃个人所得税。1999年至2006年3月，大古铁路有限公司高、中层领导及老职工37人，除了在大古铁路有限公司领取工资外，还在职工集资成立的公司中领取工资和奖金1336万元，均未缴纳个人所得税。五是违规委托理财，投资失误。2000年，宁夏回族自治区农信社银川市联社违规出资8000万元，在甘肃证券公司深圳证券营业部购买国债，后又签订债券托管补充协议，从事债券回购业务。目前，甘肃证券公司已资不抵债，进入清算阶段，该笔资金形成潜在风险。填补“黑洞”任重道远“上述问题的存在，需要有关部门进一步加强工作力度，采取切实有效的方法来填补这些‘黑洞’。”《瞭望新闻周刊》采访到的一些干部和专家持这样的观点并提出以下建议：首先，要采取有效措施不断提高财政管理水平，要进一步细化部门预算，增强预算的准确性、严肃性，尤其要加强项目支出预算的管理，建立项目数据库的立项评审制度，提高项目决策水平和资金使用效益；要尽快制定部门决算批复办法，加强对部门财政拨款结余资金的监督检查，确保财政资金发挥效益；要认真执行专项资金监督管理办法，加大督察和考核力度，严肃查处挤占挪用、损失浪费问题，提高专项资金使用效益。其次，要积极化解乡镇债务，促进社会主义新农村建设。审计机关要组织精干力量摸清乡镇债务的真实情况，分析形成的原因，财政部门则要提出切实可行的化解方案，分类型、分阶段、分步骤实施。同时要制止新的乡镇债务发生，对违反规定发生新债的乡镇，要追究主要负责人的责任。第三，强化对地方金融机构的监管，防范和化解金融风险。金融监管机构及监督检查部门要加强和改进对地方金融机构的监督指导，完善过错责任追究机制，严肃查处违法违纪案件，有效遏制金融腐败行为。同时，建立健全金融机构内部控制制度，强化重点岗位人员的约束，加强对企业跨行办理贷款的监控，杜绝权力失控现象，防范骗贷等金融案件的发生。第四，加强建设项目的管理，规范招投标行为。要进一步明确招标管理部门的职责，避免政出多门、管理乏力。建立严格有效的监督约束机制，加强对招投标工作主管部门、中标单位和标底编制单位的监督检查，保证国家招投标政策的落实。同时也要动员社会各方面力量，加强对招投标违法违纪问题的揭露和查处，严肃追究相关单位和有关人员的责任，严厉打击违法犯罪行为。《瞭望》文章：预算管理十大漏斗即使资金使用是真实合法的，但导致了重大的经济损失的时候，也可能要追究相关人的经济责任在执行财务预算制度中，为什么一些部门和企事业单位不断被审计出问题？预算管理在编报、批复、执行等环节中究竟存在什么样的体制性或者操作性“漏斗”？日前国家审计部门有关人士对此进行了较为详细的介绍。这位人士归纳出的目前预算管理中存在的十大“漏斗”，值得关注。漏斗一，臆造预算数据，虚报支出预算。如某个项目决算时只是1000万元，但原来预算却编报了2000万元。从预算编报环节来看，类、款、项都很详尽，但与真实的决算一对照，臆造预算数据的问题就立即显现出来。这就反映出在核算编报的细化问题上必须把握住两个方面，一个是类、款、项的细化问题，二是“项”上数据是否科学和真实的问题。臆造预算数据，虚报支出预算的原因是：我们目前的管理从一定程度上说还是粗放型的，粗放的惯性作用还没有得到根本克服，有些预算缺少科学依据，有的甚至是拍脑袋得出来的标准；还有一些单位和部门受小团体利益驱使，就是想在预算中埋一些机动资金，有意搞“模糊数学”。例如住房公积金是根据工资的一定比例提取的，很容易计算，但不少单位这个数字都出了偏差。有个单位几年累积下来竟然多提取了二三亿元。漏斗二，编报不客观的收支平衡预算。我国目前的预算大都是收减支等于零的预算。但事实上这种预算并不一定科学。如果一个单位完全依靠财政资金办事、吃饭，收减支等于零，不余也不缺从一般意义上来说是正常的。但是对于一个有自主收入，且是自主收入较多、财政拨款比较少的单位来说，为了不体现出有盈余，它会坚持编制收支平衡预算的规定，刻意加大支出预算的编制，结果是年终结余不断增加，脱离了预算控制。这种预算就编制得不科学，也不能称得上是平衡的预算。如在审计中就发现某个单位收入一年增加十亿元左右，几年间增加至七八十个亿，但仍在年年编制零结余预算。这就不正常了。分析编报虚假收支平衡预算的情况，主要有两种：一是在收不抵支的情况下，有些单位会刻意多列收入，或刻意少列支出。这种问题形成的主要原因之一是有的实行责任制管理的单位，每年收入均达不到预期指标要求，只好做假账应付；另一种是收大于支的情况，这种情况比较普遍，编预算时刻意把收入预算编小。这样做的结果导致国家财政对预算单位的财力估算不准。漏斗三，财政部门批复预算存在缺陷，特别是预算的编报和批复存在着缺乏健全的标准定额。这不是谁的过错，因为目前我们国家处在一个经济快速增长的时期，物价指数、增长的基数都很难有精准的确定，制定定额标准实际上很困难。建立定额标准虽然较困难，但是还是可以建立起来的。如建设工程标准定额就相对较为健全，每一个地区都有工程定额，钢筋、水泥、红砖的价格和工时工资都有明确的定额。漏斗四，本级向下属单位批复预算存在“灰色区域”。比如某部给某一级预算单位已经批了一个总体预算，但一级单位向本级各部门和所属单位只批总预算的90％，余下的10％没有批。为什么会存在这类问题呢？有几种可能：一是上报预算的时候就留了余地、打了埋伏；二是可能发生了一些不可抗的因素；三是为了克扣“皇粮”。比较普遍的还有超预算批复，原因之一是事前对该项目的调研不足，或者是项目运作过程中又添了一些零星的事项，把项目的规模扩大了，这时只能硬着头皮追加预算。原因之二就是搞钓鱼项目，本来项目要使用两个亿，就先报一个亿，等申报项目批准下来再说。漏斗五，在预算执行中未执行项目支出预算。第一种情况是部分项目单位完全不执行项目预算；第二种情况是在某一个项目中部分小项未执行；第三种情况是项目跨年度未作滚动管理；第四种情况是行政事业类项目调整为日常公用项目支出；第五种情况是行政事业类项目调整不报财政部门审批和备案。漏斗六，在预算执行中超预算支出。一是行政类项目超支，二是基本支出超支。项目支出超支的情况比较常见，主要表现为单个项目超支，所有项目总计保持与预算平衡，这也是不允许的。这种情况，从审计角度看，是一种支出不真实的表现：Ａ超支，Ｂ结余，Ｃ结余，Ｄ超支，再相互抵补，然后体现总体收支平衡。谁相信这种偶合呢？这也是缺少对预算各项目的细化所导致的。基本支出超支，这种情况不算多，但是也在一定范围内存在。漏斗七，在预算执行中留有大量结余。这种情况在事业单位较为常见，特别是有自行组织收入的预算管理单位，年初预算是平衡的，但到年终有大量的结余留下来，预算与执行结果不一致。形成这种现象的原因是复杂的。表层的原因是预算编报与预算批复的过程（一级往二级批）留下的弊端。从深层次来看，原因之一是预算管理中体制和机制不健全；原因之二是对预算法的理解和执行不到位。关于预算法执行是财政部和审计署反复强调的问题，但时至今日还有不少违反预算法的现象。在法律与单位利益发生冲突的时候，价值取向偏离是形成问题的一个重要因素。漏斗八，预算资金管理中的不规范因素。预算资金管理中存在以下问题：第一，集中所属单位资金，不纳入预算管理，而用于发奖金、补贴等；第二，动用事业基金作对外投资，这种情况一般发生在二级单位；第三，把事业单位收入转入关联公司，目的是避免纳税，甚至进行舞弊；第四，当年列支下年支出；第五，上年的结余未纳入预算当中来；第六，对行政事业类的项目做比较大幅度的调整；第七，有广告收入的单位，对广告收入不做收入。漏斗九，违规处理国有资产。以下两种情况较为多见。一是一级单位拨款给二级单位，二级单位去参股、投资，最后把股权转让，而又未经过主管部门的批准。产生这类问题的原因就比较复杂。其中既有因为不了解相关法规之人，也有明知故犯之人。二是赞助费、广告、其他收入未列入预算管理，形成账外账、小金库，私存、私放、私花。漏斗十，资金使用效益差，形成国有资产流失的“合法渠道”。表现在投资亏损、或有损失。审计强调真实、合法、效益。以前真实、合法强调得比较多，效益强调得比较少，效益审计方面也缺少有效经验。但是今后要更加重视效益审计，也就是除了真实、合法审计以外，将注重审查资金使用有没有效益、有没有效果。必须引起注意的是，即使资金使用是真实合法的，但导致了重大的经济损失的时候，也可能要追究相关人的经济责任。有关人士认为，存在以上问题的原因主要是三个方面，一是部门预算改革没有完全到位。一些部门尚未按要求建立起项目库实行滚动管理，使得年初预算难以细化到具体项目和单位，执行过程中随意性较大；二是预算编审机制不够健全。尚未建立起科学的支出标准和预算定额，一些资金的分配标准不统一、不透明，执行过程中监督检查不力。财政部门对各部门、各主管部门对所属单位上报的预算审核不够全面、严格，缺乏深入调查和跟踪问责机制；三是内部财务管理有待进一步加强。有些单位依法理财意识不强，制度不健全、内控不严格。一些部门对所属单位疏于监管。[][46]
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