宏观调控抑制“卖地生财”

　　目前全国很多城市正在大干快上的城市建设项目，资金都是来自卖地生财的“土地财政”。越来越严厉的调控政策不仅给“发热”的楼市吹来了阵阵寒风，而且给这种依靠土地和房产支撑起来的“经营城市”思路敲响了警钟。不少城市已经拉开架子撑起“大场面”的“新城区”建设之类大型项目，如同每一个老百姓关心的房价一样，正在经受政策严峻的考验。

　　越来越严厉的调控政策，给依靠土地和房产支撑起来的“经营城市”思路敲响了警钟。不少城市已经拉开架子撑起“大场面”的“新城区”建设之类大型项目，正在经受政策严峻的考验。

　　“经营城市”

　　主持人：华山先生，我们知道，国内城市这几年很流行一个思想叫做“经营城市”，市委书记就像一个城市的董事长，市长就像CEO，政府就是一家经营城市的公司。你认为这种现象是怎么形成的？

　　时事观察员华山：很多地方流行一种“经营城市”的思路是最近上世纪90年代开始流行起来。所谓“经营城市”，就是先由政府“做地”。怎么“做地”呢？就是政府推出一个概念，比如某某经济带、某某产业区，还有什么未来金融中心、商业中心、贸易中心，然后整理出一块土地来拍卖，卖地收入再用来搞当地的建设，经过建设开发之后土地升值了，带动周围一带的地价上涨，政府又可以通过卖更多的地，获得更多的财政收入，由此形成所谓的“良性循环”。政府不花一分钱，高楼大厦平地起，所以，国内很多城市的市长都到处宣传这种所谓的“经营城市”的经验。现在全国很多城市搞城市建设项目的资金，都是来自这种卖地生财的“土地财政”。

　　主持人：这种“经营城市”的做法，它的效果怎么样呢？从外表来看，好像不少城市通过这种“经营”，城市环境改善了，市区也变漂亮了

　　时事观察员华山：这种“经营城市”的做法，确实它达到了一个“以小博大”的效果。比如杭州，当地政府正在做的一个叫做“京杭大运河综合保护工程”。据报道说，这个工程计划总投资超过200亿元，可是政府财政只投5亿元的启动资金，其它的钱都要通过市场手段来筹措。杭州政府专门成立了一个运河指挥部，这个指挥部就是一个融资机构。

　　那么，它“做地”的概念是什么呢？就是“运河申遗”，就是向联合国申报将京杭大运河列为世界文化遗产。因为现在京杭大运河在杭州这一段，由于几十年的污染，河水很臭，住在河边都不敢开窗，从坐船到杭州的人都有“闻到臭，到杭州”的说法。那么，现在政府就想通过申遗，加大对运河的保护和沿线文物遗迹的恢复。通过这些工作，使得运河边的土地大大升值，政府拍卖这些土地后，就可以筹措资金再投入保护工程，由此形成保护和开发的“良性循环”。通过这种“经营城市”的思路，把运河打造成杭州的“塞纳河”。所以，当地官员对市民宣传说，过去住在运河边是受罪，在将来，“运河边的房子”就意味着财富和身份。

　　主持人：这实际上就是抛出一个“做地”的概念。

　　时事观察员华山：是的。报道说，杭州目前由市投资控股公司为运河指挥部担保贷款5亿元，专门用于“做地”的投入。打算将运河边的企业厂房搬迁，出让地块，土地出让金全额返还给运河指挥部，用于运河综合整治和保护开发。应当说，这样的思路还是很巧妙的，也就是杭州政府这些年来宣传的通过“经营城市”达到“多赢”的思路。因为在房地产市场被看好、地价不断上涨的情况下，土地很容易受到企业的争抢而拉升价格，政府可以获得大笔的财政收入，城建的资金可以通过卖地收入来归还银行贷款。“卖地生财”的“经营城市”模式曾经是非常红火的。

　　税制驱动

　　主持人：既然能够达到“多赢”，那么，中央为什么要通过地根调控来抑制这种经营行为呢？

　　时事观察员华山：因为归根到底，它的这种运作还是脱不出靠卖地生财的套路。因为土地毕竟是一种有限的资源，如果一个地方经济的发展要靠卖地来驱动，你这届政府搞建设靠卖地，把地卖光了，那么，以后的历届政府，他还拿什么来发展经济？不但发展经济的资源给消耗光了，将来很可能连一个城市里面给市民居住、休闲，解决住房困难户，还有城市周边给农民种菜，保证城市生活供应的地都没了。这会导致将来大量的社会问题。

　　主持人：为什么城市政府会这么热衷于这种卖地生财的思路呢？

　　时事观察员华山：我想这和我们国家的税制有关。我们国家从1994年以后实行的是分税制，增值税的75％上缴中央，25％留给地方，这使得比如像浙江这样的经济发达地区，尽管财政收入大幅增长，但留给地方财政收入的钱并不是太多。相比之下，由于城市扩张和土地占用带来的税收，包括建筑业和房地产业的营业税、所得税以及耕地占用税等等，全部都是由地方享有的。这样一来，卖地生财当然就成了地方政府扩充税源的最有效途径。所以，我们看到国内不少城市在规划、建设、扩张当中都有个“摊大饼的”现象，像北京市的环路不知修了多少，二环、三环、四环、五环，不断地“摊大饼”，不断地扩张城市的占地，这其中就有追求政府税收收入的利益驱动在里面。要“城市化”，要搞建设，就需要钱，钱从哪里来？土地征用、房产建筑，这是地方政府可以掌控的巨大资源。这种制度上的原因正是卖地生财、“经营城市”的动力所在。所以为什么现在中央说要调控房地产、要平抑房价，而地方政府都不积极？因为房地产是他最大的财源啊。

　　主持人：这也导致了地方财政对房地产的高度依赖，有人说中国城市的政府就是一个最大的房地产商。

　　时事观察员华山：是这样。现在不少城市地方财政收入对房地产的依赖度非常高。比如像杭州这个城市，西湖区是它房地产开发最热的一个区，因为靠近西湖，那里的房子卖得非常贵。有个数据说，2004年房地产占到这个区地方财政收入的54％，“半壁江山”有多。不但杭州，在浙江这种中国最富裕的省份，土地出让金也是很多城市政府财政预算外收入的最主要来源。浙江有个调查显示，比如绍兴县的土地出让金收入占预算外收入的69．3％；金华的土地出让金收入占预算外收入的58％；义乌市的土地出让金收入占预算外收入的60％，基本上都是半壁江山、大半壁江山。

　　资不抵债

　　主持人：地方财政这样高度地依赖土地收入，这里面的金融风险是很大的。

　　时事观察员华山：因为各个城市基础设施投资，主要资金都是来自银行贷款，而这些贷款都以土地为抵押品的。这种以政府为背景的贷款，很容易受到宏观政策影响，一旦有什么风吹草动，比如国家宏观调控，风险就会爆发出来。实际上在最近一两年的宏观调控之下，这种风险已经在释放了。

　　主持人：这个风险一旦释放出来会有多大？

　　时事观察员华山：就拿我们刚刚讲的杭州来说吧，就是一个例证。今年因为国家宏观调控力度加大，当地政府统计说，整个杭州房地产行业的地税税收预计减收将达14．3亿元，下降达25％以上。各个区的财政收入急剧地减少，据说有的区要求政府机关在一年内暂停手提电脑、数码相机等电子用品的采购，部门预算总体保持零增长，说要“准备过紧日子”。

　　整个浙江也是这样。在宏观调控收紧土地和信贷阀门之后，浙江不少城市的土地出让金收入急剧萎缩，有些地方经营性用地招拍挂低于底价。本来，土地出让收入不够归还贷款的时候，应该由政府财政来兜底，但问题是这些地区的政府贷款已经超过了地方财政收入，如果说城市政府是一个经营城市的公司的话，那么，现在很多这样的“公司”已经资不抵债了。如果允许政府破产的话，恐怕好些地方政府都得破产了。所以，你看浙江这样的地方，大家都认为它是中国最富的省，但实际上据新华社的一个报道说，浙江现在全省县以上政府财政债务已经达到800多个亿了。

　　政府财政陷入困难境地，那么，前些年已经摊开的城市“大饼”，一下子没了后续供应的“面粉”，这个“大饼”就要“煎糊”了。后果也是很严重的。

　　釜底抽薪

　　主持人：看来这是一种短期行为，是一种不可持续的城市发展模式。

　　时事观察员华山：因为这种卖地生财的模式是建立在政府垄断土地一级市场的基础之上的。除了导致政府本身的财政风险之外，这种模式对民间创业，对社会公平也存在多方面的伤害。

　　主持人：是哪些方面的伤害？

　　时事观察员华山：首先是权力的寻租。因为政府垄断土地一级市场，而政府官员又掌握批地权，这个权力的含金量太大了。我们知道各行各业，任何企业的生存发展都离不开土地，要用地就要去“搞定”这些批地的官员，这样就形成了全社会一种争相攀附权力的赢利方式，谁和这些掌权的官员越熟，谁离权力越近，谁集中的财富、利润就越多，这样一种利益分配的格局，本身就是对社会公平的一种扭曲。我们平时常常批评政府官员傍大款，批评民营企业家傍大官，要民营企业要远离权力，但这在现实的制度环境下是做不到的。因为现在的体制，企业发展所需要的最重要的资源就掌握在权力所有者的手里，你不攀附权力你怎么生存和发展？所以最根本的不是民营企业家的思想觉悟和素质的问题，要从制度上进行改革才能根本解决。

　　这种模式的另一个危害就是，如果政府成了一个经营城市的公司，市长成了商人，一天到晚忙着赚钱谋利，那么这个政府就肯定做不好公共服务。所以为什么中央三令五申要各地多建些

经济适用房、廉租房，而各地并不热心呢？就是因为地方政府为了卖地生财，他必然要去追逐商业利润高的地产项目，把土地向

商品房项目倾斜。像经济适用房、廉租房这样油水不大的项目，自然也就没人管了。

　　主持人：卖地生财不可持续，那么城市经营的正确出路又在哪里呢？

　　时事观察员华山：要从根本上解决土地财政的问题，使“经营城市”走出卖地生财的模式，一方面有赖于财政体制在事权与财权相一致原则上进一步深化改革，另一方面，必须从制度上打破政府垄断土地一级市场的格局，改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色。变“投资性政府”为“服务性政府”，地方政府不作为城市投资的主导者，而是作为公共服务的提供者，形成多元化的城市公共投资机制，才能真正提升城市“经营”的境界。