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周民良：如何全面深化经济体制改革http://www.sina.com.cn 2006年08月04日 09:26 中国经济时报
■一家之言■周民良 检验改革理论与方案成功与否的惟一标准是改革实践 近30年来，中国经济取得了巨大的增长业绩：经济规模大幅度提升，中国在全球经济中的影响不断扩大，国家财力与企业竞争力明显增强，广大民众生活水平明显提高。这些，无疑是推动社会主义市场经济体制改革的结果。但是，也应该承认，由于改革的不平衡性、信息的不对称性、改革方案的不成熟、不完整性等方面的因素，经济体制改革也存在不尽如人意之处：金融资源还不能按照市场化的规则加以配置；政府主导经济的力量不断增大，政企关系、政资、政事关系还未理顺；“改革尚未过大关”，经济体制改革的任务远未完成；由于一些改革措施不配套、操作不规范、缺乏约束性、信息不对称等因素，一些改革措施没有造成资源在市场化中合理流动与重组，反而导致行政权力介入市场，助长了剥夺消费者利益的短期行为，造成不少民众对改革的怨言、不满、恐慌、抵触情绪，甚至在一定范围内恶化了改革环境。 从科学发展观的角度看，可以得出我国的经济体制改革“整体成功，局部失误”的结论。成功的经济体制改革，都符合科学发展观的要求，带来行业的有序增长，促进了民众利益的增加；而失误较多的经济体制改革，都或多或少偏离科学发展观的要求，不能实现行业的持久性发展，一些领域的改革甚至损害了广大民众的基本利益。 分领域看，改革的成效差别较大。总体而言，利益链条较短的行业改革成功的可能性较大，利益链条较长的行业改革问题较多；增量改革成功率高，而存量改革矛盾较多；行政权力干预较少的领域改革的成功率高，而行政权力介入较多的领域改革中出现的问题较多。 某些领域的改革成为组织者“改价增费”、“革你利我”的自利性行为。这种现象，在房地产行业表现得最为明显。 在房地产行业，组织者既包括地方政府，还包括开发商。由于从土地征用到出让之间存在着较大的利益，政府部门存在着压低征用价格和提高出让价格以便最大化财政收入的冲动，房地产价格的上涨还表明一个地方房地产行业在经济总量中贡献的增加、开发商利润的增加和税收贡献的增加。在以ＧＤＰ和财政收入为追求方向的状况下，地方政府与开发商在推高房地产价格方面存在着一致性的利益取向。人们看到，一些城市尽管在房地产价格上从来不考虑外来务工人员家庭的基本需求，但在统计中将外来务工人员及家属作为人口总基数，以证明本地人均住房面积并不多，说明供求关系仍处于卖方市场；一些城市尽管房地产价格远远超过居民收入的承受能力，但政府部门依然强调房地产并不热、没有泡沫，具有投资价值；在一些重点区域重点城市，政府官员甚至或明或暗地发表与宏观调控政策不一致的言论，为本已失衡的房地产市场推波助澜。 但是，价格不断抬高的房地产业并不符合科学发展观的要求。楼盘的价格上涨虽然表现为ＧＤＰ数量增加、地方财政收入增加和企业利润增加，但并没有带来国民财富的实质性提高，表现出有增长而无发展的典型特征；房地产价格的大幅度上涨，增加了购房者的经济负担，对购房者的其他消费需求产生挤出效应，制约了以扩大消费需求推动经济增长的政策实现，并造成政府、房地产商与广大居民利益的严重对立，也使许多消费者购买能力降低甚至出现群体抵制购房的趋势；房地产价格上涨、空置率上升，造成资金沉淀突出、市场投机严重、市场风险不断加大，降低了资源配置效率。 当前经济体制改革的主要内容 目前，我国的经济体制改革已经由易而难、由外围向核心推进，利益冲突、利益摩擦在不断增加，改革的难度也越来越大，改革中组织与环境之间的关系趋于复杂化，也更需要在经济体制改革中牢固树立与积极落实科学发展观。 从经济体制改革的方式与方向看，既要以我国的基本政治制度与经济制度来保障社会公平，维护企业的自由竞争与公平竞争权，防止以大欺小、以强凌弱的经济现象发生，并形成扶贫、扶弱的社会救济与社会援助制度，要在改革中充分保障人民最关心、最直接、最现实的经济利益，使改革成果为广大民众所共享。同时，也要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，把经济体制改革作为转变增长方式、实现国民经济结构的战略性调整、提高产业竞争效率与劳动生产率的关键环节。只有充分考虑以上两个方面的要求，才能确定何时改革、为何改革、为谁改革、改革什么、谁来改革这样的重大问题，并根据改革对象的基本特征、初始条件、经济链条间关联关系、对国民经济与社会发展的重要性等因素，充分考虑改革推进的各种利害关系，确定渐进改革还是急速改革、全局改革与局部改革、分步实施的改革与一步到位的改革方向，严格界定政府、市场、企业与消费者之间的关系，促进市场效率的进一步发挥。 一是要不断促进市场的发育。要不断扩大市场边界。促进市场配置资本、劳动力、技术等要素的能力向更广范围更大领域延伸，尽可能缩小非市场因素配置资源的范围；要切实维护市场规则。引导资源按照市场规则配置在最为有效的产业与企业，使优胜劣汰的竞争规律真正发挥作用，提高资本、技术与劳动力的投入产出效率；要充分反映价格信号。使价格充分反映市场上真实的供求关系，出清市场上的虚假供求，对于市场价格信号出现非正常性剧烈波动的状况，迅速找出成因和解决办法。要严格规范市场秩序。对市场中出现假冒伪劣、市场垄断、哄抬物价和散布虚假信息等不正当市场行为，坚决实施经济制裁。 二是要不断深化企业改革。在坚持国有经济在有限范围有限领域发挥主导地位的同时，毫不动摇地鼓励、支持和引导民营经济的发展，建立各种所有制经济形式互为补充、取长补短、平等竞争、共同繁荣的混合所有制经济模式；以建立现代企业制度为核心，大力推进国有独资企业的改革，在股权多元化中建立出资来源多样、管理职能制衡、短期行为弱化、激励约束规范的新型企业制度；对民营企业实行非禁即入的政策，扩大民营企业参与经济活动的范围，同时，引导民营企业尤其是家族企业开放经理人市场，使实力型资本与先进型管理相结合，保障企业的长期发展与永续经营。 三是要大力推进政府管理体制的改革。要按照短流程、少渠道、低成本、高效率的目标重塑政府管理体制，建立责任型、廉洁型、服务型和法治型政府。要改变政府部门重复设置、政府机构管理内容单一、协调成本较高的状况，按照“小政府、大社会”的模式深化政府管理体制改革。缩短纵向的行政管理链条，延伸横向的行政管理链条，进行必要的行政区划改革，建立扁平式的行政管理体系。要规范政府行为，提高政府效率，构建符合市场经济体制的政府管理体系。 四是要构造推动经济体制改革的安全网。通过建立推动经济体制改革的良好环境，形成有利于深化改革、保护改革、促进改革、减少改革风险、提高改革效率的安全网。要建立有利于深化改革的约束机制，对于改革中的组织者、参与者的行为加以规范和约束；建立有利于深化改革的补偿机制，对改革过程中的利益受损者或者利益弱化者加以补偿；建立有利于深化改革的监管机制，注重改革方案实施的运行监管、及时反馈和快速反应；建立有利于改革的法律机制，依法维护改革者的正常权益和保障改革措施不受干扰地加以实施。 在以上四个方面中，政府管理体制改革的重要性日益加大。合理的市场秩序需要政府加以监管；企业改革尤其是垄断行业的改革与规范政企关系有关；推动改革的安全网需要政府加以构造。这些，都说明各项经济改革的推进离不开深化政府管理体制的改革。 应建立新的体制改革推进机构。有必要形成专门的体制改革机构，以便在摆脱部门利益和超越部门利益的基础上，研究经济体制改革中的重大问题和出台各类体制改革措施。可以考虑在政府机构恢复独立的国家体制改革机构，研究推进经济体制改革的重大问题；也可以考虑在中共中央设立体制改革办公室之类的机构，形成高于部门利益和地区利益之上的权威改革机构，并统领经济体制改革与政治体制改革，在更大范围内推动国家的体制改革和新体制建设。 加快政府经济管理机构的改革。可以考虑将经济与社会发展规划、土地利用规划、城市建设规划等规划管理部门合并发展成立发展规划部；将农业、电子信息产业、能源、矿产、制造业、旅游等部门合并成立产业部或者经济部，将铁路、公路、民航、水运等部门合并成立运输部，将环境保护、水利、林业等部门合并成立环境保护部；成立针对广大农村、老少边穷地区、资源枯竭型城市、旱涝灾害等地区、能够结合民政、民族、扶贫等在内的发展援助部；将物价管理、经济运行、工商、安全检查、质量技术监督等部门与商务等部门合并，成立新的商务部或者经济运行监管部。以此为基础，自上而下地改革管理体制和精简政府工作人员。 切实转变政府职能。规范资本、界定权力，是深化政府管理体制改革的基本要求。要坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋的原则，规范有权者与无权者之间的权益配置关系。广泛听取广大民众对政府部门的意见与建议，将民意作为政府官员与政府部门业绩评价的重要标准；要积极改革政府工作程序与工作内容。进一步缩小行政审批范围，扩大核准制和登记备案制的比重；实行公开、快捷、严格、规范的政府办事程序，减少中间环节，从制度上杜绝暗箱操作；要深化投资体制改革，应该进一步落实企业的投资自主权，减少政府对企业的不合理干预，从投资政策上规范政企关系。 积极改进政绩考核制度。按照现代国家管理模式制定科学的政绩评价标准，在此基础上逐步形成规范化的行政问责制度、杯葛否决制度、引咎辞职制度、官员家庭财产申报制度、官员弹劾制度等。同时，要研究制订和完善《选举法》、《罢免法》等法律法规，从制度上约束各级官员的经济行为。在继续加强审计监督制度时，建立相应的责任追究制度，不能让审计成果“空转”。 以维护社会公众利益最大化为己任，是政府管理经济的权力基础，也是公共选择基础上政府的应尽职责。但若有政府部门在部门利益与公众利益发生矛盾时站在公众利益对立面的，政府机构倘无存在必要性时，可考虑通过行政改革，督促其向商会方向转化，并促使这些部门释出行政权和执法权；政府机构若有存在必要性时，应注意按照公务员的职责操守，规范政府工作人员的言行，甚至有必要按照相关法规和政策规定对违规工作人员加以严厉处罚。 “十一五”期间改革的主要领域与重点 （一）从关系国计民生的重要领域入手，深化重点关键领域的体制改革 为建立全社会对体制改革的信心，有必要从房地产、教育、医疗等等老百姓意见较多、价格不合理成分较多的领域再出发，通过深化这些领域的体制改革，强化政府责任与市场作用，让扭曲的价格逐步趋于合理化，使广大民众能够在改革中受益，以最大程度地凝聚全社会的改革共识，争取社会大众对改革的支持。 要把房地产领域的改革与宏观调控结合起来，促进房地产业的和谐发展。我国既生产出让全世界享用的工业产品，也生产面向国内城乡居民的住房，但一个价廉物美让全世界的消费者受益，一个价格高昂让国内的消费者利益受损。房地产价格的不正常上涨，是体制改革以来严重扭曲的经济现象，必须通过加大体制改革与政策调控的力度加以纠正。保护广大民众的根本利益而不是听任对广大民众利益的掠夺，是中央宏观调控政策的出发点。绝不能以房地产价格大幅下降会导致市场参与炒作的各方利益受损为由，让社会大众尤其是尚未购房的中低收入者来“扛住”过高的住房价格。 房地产业改革与政策调控的目标有二：使房地产业的利润率回到社会平均利润率水平左右，使房地产价格与居民收入水平的比值回归到正常范围。这两个目标，既可维持房地产行业的可持续性发展，又不使城乡居民背负过重的经济负担。要借鉴发达国家房地产业发展的经验，改革土地出让机制，使农民在出让土地时能够分享到土地增值的收益权，并为失地农民提供就业和社会保障等等方面的生活需要；应有的放矢地运用税收、信贷、土地等等政策手段对市场进行调控，对房产空置建而不售或者售而不住，地产闲置占而不用及囤积居奇的现象加大治理力度，对投机严重的各个环节出台抑制性政策；规范城市规划、土地利用、出让、拆迁过程中的政府行为，加强对价格上涨幅度较大区域的地方政府行政行为的检查、审计与监督；严格区隔政商关系，依法规范地方政府与房地产企业之间的经济联系；放开市场准入，鼓励更多的企业进入房地产市场；加强价格监管，制止开发商哄抬房价的行为；强制房地产开发企业公开其成本与收益，作为国家实施宏观调控和课征税收的依据。 与此同时，要深化医疗、教育领域的改革。在医疗、教育领域，要进一步界定政府与市场的范围，既要重视加强政府投入，完善医疗、教育方面保障，为低收入者和失业者提供基本的医疗、教育服务，尤其是要关注进城务工农民的医疗保障与子女教育问题，扩大医疗保障与教育援助的覆盖率；也要注重打破既有的竞争格局，在开放市场中规范医疗、教育市场，促进民营、外资进入医疗、教育领域；实行奖优限劣的政策，加强行业监管，将各行业的违规者剔除出市场；规范机构、人员的服务行为与收费标准，切实保障广大民众在医疗与教育中的利益。 （二）从有利于加快工业化入手，提高工业企业在国内外市场竞争力 首先，要制止排斥和限制竞争的垄断行为，放开市场准入，促进民营企业进入以往的垄断行业与垄断领域，以市场化推动工业化。西方的诸多经济垄断以低价垄断为特征，并不明显损害消费者的利益。而我国的许多垄断现象是建立在行政权力庇护基础之上的高价垄断。这种垄断既诉诸政策保护排斥竞争者，又通过垄断高价挤压消费者，是一种低效率的垄断模式。要研究打破垄断的方式与途径，引入新企业、新资本、新竞争，提高市场配置资源效率，提高广大消费者的福利水平。 其次，要进一步深化国有企业产权制度改革。在我国，大中型国有企业的壮大既有国家投资、各级政府政策支持其扩张的成分，也有一代又一代管理层精心培育的努力。通过管理层收购的“改制”形式，使最末一代管理层分割国有企业产权，收获与其贡献不对称的财富，在理论上与实践上都缺乏依据。国有企业的改制路径应该是，对于竞争性行业的国有企业来说，应清晰界定企业产权结构、公司法人治理结构和激励约束机制。可在保持国有企业存量产权不变的状况下，实行企业增量产权分割与增量利润分享的制度，扩大股权与期权奖励的范围与幅度，使企业的增量扩张效益与企业家的贡献相一致。同时，应加大对国有企业资产评估与改制中的审计工作。 再次，把经济体制改革与科技体制改革结合起来，大力推进技术创新。诺贝尔经济学奖获得者诺斯（Ｎｏｒｔｈ）和托马斯Ｔｈｏｍａｓ就多次强调指出，制度变迁比技术变迁更为优先也更为根本。制度创新在技术进步中具有关键性、基础性作用，要建立和完善有利于技术创新的经济制度、技术评价体系、知识产权保护制度与激励性政策框架。在加强自主技术创新的过程中促进产学研一体化，以企业为主体再造自主技术创新的动力机制与要素集成机制，以市场为导向构建突破共性技术、关键技术的战略平台，建立自主技术创新面向工业化，工业化依靠自主技术创新的新格局，提高技术创新成果在新型工业化中的贡献率。 （三）从有利于推进城镇化入手，加快城乡一体化发展 促使大量农村劳动力转变成城镇劳动力，是缩小城乡差距、扩大消费、协调区域关系和让更多人分享发展成果的有效途径。要结合新农村建设战略的实施，深化户籍制度改革，实行居住地户籍登记制度，促进城乡劳动力一体化流动、转移与就业，破除城市对农村劳动力转移的政策壁垒，形成城乡劳动力自觉就业、自愿择业、自主创业、自由流动的新体制与新机制。在引导农民在城镇落户过程中，逐步为其落实在住房、参军、就业、子女就学等方面的非歧视性政策，保障进城农民享受与市民相同的权利，在加快城镇化的过程中实现社会公平。 （作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员）
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