专家认为：土地供应制度改革必须深化

　　■本报记者谢丽佳

　　据悉，国土资源部正在酝酿出台《土地储备管理办法》。该办法的核心工作就是通过法律的形式，为各地的土地储备机构“定位”，规范地方政府土地储备、出让行为以及明确相应的权责利关系，而目前在各地方城市普遍存在的“土地融资”或将受到明确限制。

　　“由于我们的法制和监管体制尚不健全，房地产开发市场很不规范，所以改革后的现行土地一级开发和招拍挂过程中又出现了一些弊病。”北京土地学会常务副理事长、原北京国土房管局副局长杨燕敏在接受本报记者采访时表示，房地产开发建设用地由原来全过程开发分成了一级开发和二级开发两部分，增加了一道程序。但一级开发和二级开发如何划分？一级开发是开发到“三通一平”还是“七通一平”？或者政府完成其应该负责的行政审批、市政配套工程就可以了，不必管具体开发运作？这些问题现在还有很多争议。

　　他指出，由于土地部门根本没有力量直接去进行土地一级开发，本来定为由政府部门负责的土地一级开发，实际上仍旧是招标分包给房地产开发公司进行，甚至绝大部分还是由房地产开发公司全额出资开发，然后获得8％利润。这等于只是把一个开发公司从头至尾干的一个项目分成了两截，两次招投标，让两个开发公司去干，增加一些土地开发成本。

　　而进行土地一级开发的开发商与二级开发建成后的商品房销售并无直接关系，是断开的，负责土地一级开发的开发商完全可以不考虑开发成本，甚至开发成本越高，能够获得的8％的利润就越高，因此使土地一级开发的成本难以控制，不过是增加了一道程序，提高了土地一级开发的成本，降低了土地开发的速度。

　　进行二级开发的开发商从土地市场公开招拍挂取得的土地，对一级开发时出现的问题包括遗留问题并不了解，导致高价获得的土地可能是陷阱。而好的土地又被进行这些地块一级开发、与政府部门关系密切的开发商接着开发了，形成新的不公平。

　　“土地一级开发完成后，进入政府组织的土地市场，再公开招标挂牌拍卖时，政府追求土地溢价越高越好，价高者得。地方政府追求土地收益的欲望非常强烈。”北京房协委员蔡金水则认为，这样就导致地价高涨，有的甚至高出底价几倍，又成了政府公开合法炒卖土地。

　　他指出，土地供应制度改革的一个主要目的是要减少暗箱操作等腐败现象，使土地供应制度公开、透明。但是，改革后的土地供应方法，包括一级开发与二级开发的招投标、确定开发单位等，权力都集中到了土地管理中心手里，与开发商的利益联系更紧密，更少制约，加上法制和监管体制又很不健全，结果非但没有减少甚至加剧了腐败现象。

　　因此，北京的房地产开发建设用地供应办法和招拍挂方式还需要进一步改革。

　　“将土地供应招拍挂前移，不再区分一级开发和二级开发两部分。”杨燕敏建议，应该实行的办法是，市政府按照审定的城市总体规划和国务院、国土资源部批准的年度土地利用计划，根据每年的资金、市场情况确定每年的土地使用计划和建设规模，对拟建设的用地，责成计划、规划部门做出每年的开发建设计划，并将当年计划开发的项目土地按规定日期完成立项和详细规划、设计方案，组织各界专家学者讨论，然后报政府和人大批准通过。

　　然后，责成土地部门、建委限期完成征地、拆迁等审批手续，办完《国有土地规划许可证》、《拆迁许可证》；再责成市政部门限期完成当地各种干线管线和主要道路（如规划40米宽以上道路及下面的管线）建设，达到具备开发建设条件后，委托专业公司编制标底，选定专业招投标公司组织向全社会公开招标拍卖。

　　杨燕敏指出，中标获得土地使用权的开发商应按照各种审批文件的规定，从征地拆迁到开发建设、直到建成交用、商品房销售负责全过程开发。但中标取得建设用地项目的建设单位不用再办理立项、规划、批地等审批手续，直接按招标要求开发建设即可，以减少政府部门暗箱操作等腐败现象。

　　市政部门先负责限期完成当地各种干线管线和主要道路，也可以实现“先地下，后地上；先市政，后建设”的合理建设程序，改变过去楼盖完了，还不能通水通电，以及市政垄断部门的腐败寻租现象，减少报批手续，加快开发进度。

　　这样改革，实际上就是把政府负责的土地一级开发工作限定在政府应该负责完成的立项、规划、批地、拆迁管理等行政审批和市政配套工程上，不再具体管实际开发的运作，既减少了审批和腐败现象，也免于使政府部门陷入具体事务之中。

　　蔡金水最后表示，招标时，政府在供应的建设用地上应只按照每块地的法定基准地价，确定应收取的土地出让金和

城市建设费、防洪费，不再获取土地溢价，土地出让金、城市建设费、防洪费等费用原则上不应超过当地商品房售价的10％。