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Ａ矿区出事却吊销Ｂ矿区某矿的安全合格证；采矿证在延续办理期间却被视为无证开采；吊销合格证既不履行告知义务，也不听对方申辩，致使企业停产一年，损失惨重——
■本报记者张鲜堂
2006年6月29日上午，河南省洛阳市栾川县成凌钼业有限公司（简称成凌公司）状告
洛阳市安全生产委员会和洛阳市安全生产监督管理局的两个案子先后在洛阳市中级人民法院开审。
成凌公司是改革开放以来栾川县首家民营企业，在其运行的二十多年中，这已是它与政府打的第二场官司了。成凌公司称，之所以状告这两个政府部门，是因为“他们的违法行政行为导致企业停产达一年之久”。
2005年5月16日，洛阳市栾川县三道庄矿区发生没有人员伤亡的塌方事故。5月20日，洛阳市安全生产委员会发出“关于栾川县三道庄矿区塌方事故的通报”（洛安委２００５１５号文件），责成栾川县政府及洛阳市国资委对凡在三道庄矿区的采矿单位勒令停产；洛阳市公安局要对吊销“安全生产条件合格证”的单位，停止供应爆炸器材；洛阳市电业局要对其切断坑口电源，拆除电力设备等等。
这份文件的第三页为附件，即“吊销‘安全生产条件合格证’单位名单”。这份名单共列出６家单位，前５家均为三道庄矿区的钼矿企业，排在最后一位的企业是成凌公司。而成凌公司属于并没有发生塌方事故的马圈矿区企业，离三道庄矿区还有１公里多，并不在三道庄矿区内。如果说三道庄塌方事故波及到最近的马圈矿区，而同在马圈矿区、比成凌公司离三道庄矿区还近的文峪钼矿和另一家钼矿却并没有列入此名单。
２００５年６月１日，栾川县安全生产委员会根据“洛阳市安全委员会２００５１５号文件”要求，发出对这６家单位的“停产通知”。至此，证照齐全、尚未发现任何安全隐患的成凌公司被停产了，这一停就是一年多。
究竟是不是无证开采
成凌公司的前身是西沟钼矿，创办于１９８４年，是栾川县第一个登记注册的民营企业，其董事长郭焕成是农民出身。栾川是国家级贫困县，也是一个矿产资源极为丰富的地方，尤其钼资源为世界三大储备地之一。自从确立“工矿强县”的目标以来，栾川县一下冒出许多钼矿企业，这些企业在改制前大多为乡镇企业，只有成凌公司是惟一的民营企业。因为没有“红帽子”罩着，所以从一开始，成凌公司就格外小心，从采矿证到安全合格证等证照一应齐全。而其他企业大多没有采矿许可证，只有安全合格证。早些年的栾川，私挖乱采十分严重。即使在这次被市安全委员会“通报”中被吊销合格证的几家企业，当时也大多没有采矿证。大概一两个月后，那些被停掉的没有采矿证的钼矿企业都相继恢复生产，惟独成凌公司不予复产。
据郭焕成跟记者讲，洛阳市安全生产委员会下发１５号文件并没有对本企业履行告知义务。在公安局和电业局对其停供炸药和停电后，他找到洛阳市安全生产委员会和洛阳市安全生产监督管理局询问停产理由，两家单位也没有给出明确答复。直到后来，市安全生产监督管理局才说其采矿许可证已过期，属于非法开采，因此要吊销其安全合格证。郭焕成解释说，我们的采矿证是３月底到期，但我们早已提前向省国土资源厅申办新证，国土厅明确表示申办及办理期间原证有效，不能视为无证开采。但市安全生产监督管理局王富英副局长说，按照“中华人民共和国矿产资源登记管理办法”第７条的规定，“采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的３０日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。”在王富英看来，不管你是不是在办理期间，只要你没办下新证来，就视为无证，就有权吊销你的合格证。
针对王的这一说法，郭焕成又找到河南省国土资源厅，负责登记管理的处长说，第７条规定说的很明白：逾期不办理延续登记手续，是指逾期没向登记部门申请办理延续手续，你已经向我们提出了申请，而且我们也受理了，在办理期间原采矿证是有效的，怎么能说自行废止呢？逾期不办理和逾期没办下来是两个概念。而且你的采矿证有没有效，认定权和解释权在国土资源部门，并不在安全生产监督管理部门。我们没有说无效那就是有效，其他部门无权认定。郭焕成回到洛阳，把省国土厅的意见反馈给市安全生产监督管理局，但安全生产监督管理局仍然坚持自己的意见。郭焕成又找到国土厅，国土厅在给他颁发的原采矿许可证上，特意写上“有效期延至２００５年１２月底”，并在这句说明上加盖了公章。但洛阳市安全生产监督管理局仍然置之不理。
万吨选矿厂建在成凌矿头顶
２００４年１月１３日，国务院颁布《安全生产许可证条例》，这意味着原来实行的安全合格证制度终止，要求矿山等企业申办新的安全生产许可证。国务院条令虽然从颁布之日起就开始实行，但这项工作在洛阳并没有大范围铺开。直到２００５年的前半年，企业基本上还延用的是老证。
郭焕成说，他在申请延续采矿证初始，洛阳市安全生产监督管理局到他的矿上进行了安全评估，认定基本符合安全生产条件。评估会上，参会的洛阳栾川钼业集团有限责任公司（以下简称洛钼集团）强烈反对，称他们即将建设的万吨选矿厂就在成凌公司矿区的顶上，成凌公司在下面采挖会影响其安全。当时与会的市安全生产监督管理局相关人士说，成凌采矿在先，你们的选矿厂是后来的，到底是谁影响谁啊？人家不追究你就行了，你们还有意见。但后来市安全生产监督管理局却不知何故拒绝参与成凌公司的安全评审。直到２００５年１１月，在郭焕成向洛阳市有关单位及河南省国土厅作出决不在洛钼集团万吨选矿厂覆压部分开采的书面保证后，省安全生产监督管理局再次组织专家对成凌公司的安全问题进行了现场踏勘，并顺利通过了安全现状评价报告。
郭焕成以为省安全监督管理局都做了评估，应该没啥问题了。他没想到的是，市安全生产监督管理局有关领导后来却对他说，你们的事还是不中，因为你们的小矿影响了人家洛钼集团大矿的安全。
据郭焕成讲，省国土厅的一位处长跟他说过，你们的采矿许可证原本可以早点办下来，就是因为洛钼集团给我们打来报告提出异议。省安全生产监督管理局一位处长也告诉郭焕成，你们市安全生产监督管理局给我们报过一个２８号文件，反对给你们办理安全生产许可证。
记者见到了洛钼集团报给河南省国土资源厅“关于停止成凌公司延续办理六○六坑口采矿证的请示”文件。该文件称经政府有关部门批准，“已确定在洛钼集团选矿二公司原１５００吨／日选矿厂址及东南侧建设１００００吨／日选矿厂”，而“成凌公司六○六坑口的原开采范围在洛钼集团选矿二公司选矿厂的东南侧，在我公司已征地的下部和现有工业场地及相关设施的下部”，“已严重威胁到选矿二公司选矿厂设施及人员的安全”，“特请示省国土资源厅不予批准成凌公司申请六○六坑口延续办理或扩大采矿范围许可证”。
洛钼集团原为栾川县县营企业，在钼业形势向好时被洛阳市收为市属国有企业。其董事长为栾川县委挂职副书记。郭焕成说，洛钼集团在未和成凌公司做任何协商，也未通知的情况下，就于２００５年４月份在成凌公司的矿山坑道上面开工扩建万吨选矿厂，用土石将成凌公司的空压机、配电房、高压线全部填埋。当时成凌公司还没被勒令停产。成凌公司停产后，选厂的矿渣等废物废水就干脆直接排入了成凌矿区的坑道内，致使宝贵的有色金属资源被永久性压覆。
郭焕成曾就此事找过市里有关部门，答复是洛钼集团征地在先。中国经济时报记者在采访洛阳市安全生产监督管理局王富英副局长时，他说洛钼集团早在上世纪八十年代就把那块地征了，只是一直没有用而已。人家今天要建万吨选矿厂，这是人家的权利。你再在人家下面采矿，当然会影响到他的安全了。郭焕成认为，这也是安全生产监督管理局不给成凌公司办理安全许可证的另一个原因。而王副局长在接受记者采访时，只是点到这个问题，并没有明确说就是这个原因。王坚持认为，吊销成凌公司的安全合格证就是因为其采矿证过期了。
记者两次到到洛钼集团，都没能见到董事长段玉贤，也无从得知其建设万吨选矿厂的审批过程。不清楚有关部门审批这个项目时是不是同意其压覆下面的矿产资源。按照国土资源部“关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知”精神，建设单位必须向国土部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况；建设项目与矿区范围重叠而不影响矿产资源正常开采的，不作压覆处理；经批准可以压覆矿产资源的建设项目，在其范围内有采矿权的，应按国家有关规定，由建设单位与采矿权人签订补偿协议并报批准压覆的部门备案。
成凌公司的代理律师刘新生认为，原本是洛钼集团在没有告知也没有补偿的情况下压覆了矿权人的资源，却说是矿权人影响了他的安全。刘新生对记者说，他曾经与洛阳市安全生产监督管理局监督管理一科科长程世杰讨论过这个问题，程明确说不给成凌公司办证的第一个原因就是其影响了选矿厂安全。刘打比方说，我的房子先盖起来了，你的高压线要紧贴着我的房顶过，这属于你架高压线违规。如果是高压线先架好了，我在这盖房子，那就是我不对了，关键是看谁造成的不合格。郭焕成已干了十几年，坑洞打得也很深了，投资蛮大的，采矿证也是政府给办的。他先打的洞，你后建的厂，凭什么要让郭焕成停了？
为了早日恢复生产，郭焕成只好主动让步。在同意退出选厂覆压部分并写出书面保证后，２００６年２月９日，省国土厅方为成凌公司延续办理了采矿许可证。但国土厅只给了郭焕成许可证的复印件，说是等你办下安全生产许可证后才能给你原件。
尽管是个复印件，但拿到它郭焕成等了９个月。从国土厅一出来，他就再也控制不住了，趴在方向盘上哭了老半天。把眼泪擦干，他一路飞车赶回洛阳。然而，市安全生产监督管理局的程世杰科长却跟他说，复印件不算数，必须有原件才行。“没有安全生产许可证，国土厅不给采矿许可证原件。没有采矿许可证原件，不给办安全生产许可证”。一场新的拉锯战又开始了，郭焕成再次陷入绝境。
这期间，郭焕成也多次找过有关领导，领导们也做过批示，但都无济于事。这时候他惟一的选择就是他最不愿意选择的诉讼这条路了。
不得不打的行政官司
提起打官司，郭焕成就头疼。因为１４年前他就与政府打过官司。成凌公司的前身为西沟钼矿，曾经拥有两个矿区的采矿许可证。１９９２年，栾川县政府对其做出停止开采、关闭坑道的决定。西沟钼矿不服，向洛阳市中院提起行政诉讼，官司一直打到省高院，最终虽赢了官司却丢了那两个矿。现在成凌的这个矿还是在省高院判决前，法官多次协调，县政府为其调整来的一个经多家乱采后丢弃的残剩矿。而输了官司的栾川县政府也曾于１９９４年决定在其他地点为西沟钼矿另行规划安排矿区，但直到今天也没有兑现。第一个官司就把他折腾得够呛，没想到１４年后还是因停矿打官司。郭无奈地说，不知道的人还以为我就爱打官司。
２００６年５月８日和６月４日，成凌公司分别对洛阳市安全生产委员会和洛阳市安全生产监督管理局提起行政诉讼。６月２９日，这两场诉讼在洛阳市中级人民法院开庭，记者旁听了审理过程。在第一场诉市安全生产委员会的庭审中，原告成凌公司诉称，市安全生产委员会对其所作出的吊销决定是违法的行政行为，应予撤销。理由是：（一）该行政行为超出被告权限范围。原告称成凌公司安全生产合格证是原洛阳市经贸委安全生产监督管理局颁发的，被告没有权力做出吊销的决定。（二）该行政处罚行为事实不清，缺乏依据。被告“通报”中所称的三道庄矿区与原告的矿区相距一公里，原告矿区范围内没有发生任何安全事故，也不存在任何安全隐患。市安全生产委员会没有经过必要的调查，在没有任何依据的情况下就作出处罚决定，显然缺乏事实依据。（三）该行政处罚行为违反法定程序。１．没有履行告知义务，没有举行听证。２．没有制作行政处罚决定书。
被告洛阳市安全生产委员会辩称，在洛安委（２００５）１５号文件中，我单位没有作出吊销成凌公司安全生产合格证的行政处罚决定，该文件是依据洛阳市安全生产监督管理局洛安监管（２００５）７９号文件的吊销决定，协调有关单位对被吊销安全生产条件合格证的六个单位采取措施，禁止其违法行为的通报。属于我单位的职责范围，是合法的行政行为。因此，成凌公司诉我单位吊销其安全生产合格证的事实不存在，将我单位作为被告显然不适合。
在法庭辩论中，原告指出被告的“通报”不是行政机关的内部文件，而是包含具体内容的具体行政行为。在“通报”中，被告作出的“收缴爆炸器材”和“拆除电力设备”的内容都是具有直接执行力的具体行政行为；被告只是一个协调机构，没有对外处罚权，但是上述“收缴爆炸器材”和“拆除电力设备”两项内容是独立的行政处罚决定，被告是没有权力作出的。
针对被告提交的洛安监管（２００５）７９号文件，原告代理人认为，它是跟答辩状一并提交的，从一开始让我们停产以来，我们就一直没有见到过这个文件，只是在对市安全生产委员会提起诉讼以后才见到这个文件，所以我们有理由怀疑这个文件的真实性。
而郭焕成怀疑７９号文件是后补的。
被告在答辩中称在吊销安全合格证的６家单位中，只有一家有采矿许可证，其余５家均没有。被告认定原告的采矿许可证已过期，也属于无证非法开采。这时原告向法庭提交了河南省国土资源厅给原告成凌公司签署的“有效期延至２００５年１２月底”的证据，但被告以“没有具体签署日期和签署人”为由对此证据提出怀疑。原告郭焕成当庭表示，如果这份证据是伪造的，我愿承担法律责任。
在第一个案件庭审结束后，成凌公司诉洛阳市安全生产监督管理局的第二个案件接着开庭。而这个案件在开审还不到２０分钟后就结束。那是因为审判长指出被告在收到法院应诉通知的规定期限内，既没有向法院提交答辩状和相关证据，也没有正当理由。针对这种情况，原告代理律师说：应该认定被告具体行政行为没有证据，也没有依据，是无效的具体行政行为。之后，审判长宣布休庭。
２００６年７月１２日，洛阳市中级人民法院就成凌公司诉洛阳市人民政府安全生产委员会一案作出（２００６）洛行初字第４３号行政裁定书。该裁定书认定，洛阳市安全生产委员会的１５号文件没有作出吊销栾川县成凌钼业有限公司的“安全生产合格证”的处罚。对成凌公司作出吊销处罚决定的是洛阳市安全生产监督管理局洛安监管（２００５）７９号文件。法院认为，被告作出的“通报”没有对原告的权利义务产生实际影响，该行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告主张被告侵犯了其合法权益的理由不能成立，本院不予支持。因此驳回原告成凌公司的起诉。
郭焕成对此判决表示不服，决定还要上诉。而第二个案子目前还未判决。
不得不提的歌剧院
谈起民营企业的生存环境问题，作为栾川县民营企业的始作俑者，郭焕成感慨连连。他说，我只尊重法律和商业规则，总认为，只要不违法，该办的手续，该走的程序都走到，会有什么麻烦呢？市安全生产监督管理局监督管理一科科长程世杰在法庭上都承认，在吊销安全生产合格证的６家单位中，５家没有采矿许可证。那为什么他们却有安全生产合格证呢？
郭焕成说，这些年我照章纳税，最多时一年纳税就近２０００万元，公司多次被评为优秀民营企业。十多年前那场官司使我元气大伤，刚刚效益好点，有些人就又开始折腾你。我不是个舍不得花钱的人，给教育捐款我就一下拿出５００万元，这些年为公益事业捐资不下１０００万元。但对那些不考虑企业承受能力，掠夺式跟企业要钱的行为实在是忍无可忍。郭对记者说，就在他的矿被停前不久，他就遇到了一件十分为难的事，那就是让他投资入股洛阳歌剧院。
２００５年４月中旬的一天，栾川县委主要领导把县里９家主要钼矿企业的老板带到洛阳市洛南新区的一块白地上，说市里打算在这儿建一座歌剧院。郭焕成说大家转了一圈也不明白是啥意思。中午在雅香楼吃完饭，市、县有关领导透了底，原来是想让这９家企业投资入股建设歌剧院。这时大家才明白这是一顿“鸿门宴”。
５月初，县里又把大家召集在一起开会，就投资歌剧院一事让大家选出董事长，确定出资额，并拿出一份《联合建设洛阳君山歌剧院章程》让每个人签。章程第一条写道：为大力支持洛南新区的开发建设，栾川县钼行业九家民营企业自愿联合出资筹建洛阳君山歌剧院（又称洛阳君山艺术中心）。第六条写着：筹建处注册资金为１．４亿元人民币，各股东单位出资额为：三强钨钼有限公司出资２千万元；沪七有限公司出资２千万元；长青钨钼有限公司出资２千万元；大东坡钨钼有限公司出资２千万元；龙沟钼矿出资２千万元；成凌钼业出资１千万元；伊河化工有限公司出资５００万元；鑫鑫矿业有限公司出资５００万元；九扬矿业有限公司出资２千万元。第七条第六款规定：未经三分之二以上股东表决通过，各股东不得以任何理由退股。
对这份章程，大家表示不满，最终没有通过。郭焕成事后找到县有关领导，提出日产３０００吨的企业出资２千万元，我才日产３００吨，就要出１千万元，我拿不出这么多钱。我可以捐出３００万元，但不想入股歌剧院。县领导不同意他的意见，郭最终还是选择了退出。据郭焕成讲，还有一家规模小一点的公司因有人打了招呼也没入股，其余七家单位都出资了，不过大多都是不情愿的。
５月２０日，成凌公司的安全生产合格证被吊销。
针对郭焕成所讲有关栾川钼业企业投资入股洛阳歌剧院一事，究竟是被迫还是自愿的问题，中国经济时报还将做进一步调查。
成凌公司聘请的律师、中国政法大学副教授王敬波博士，喜欢在行政法学的迷宫里找答案。她在接受记者采访时说，今年是《行政处罚法》颁布十周年，她正在收集有关案例来评估这十年的变化。从成凌公司二十年打了两场行政官司的遭遇，她估量出了行政司法的成本和政府转型的艰难。她说这就是一个经典的案例。洛阳之行她总结了两个“没想到”：没想到一些干部在行政时压根就没有考虑过法的底线；没想到某些中部地区民营企业发展的环境如此恶劣。
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