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“中央转移支付，就像一道水渠，很长很长，从中央到地方再到村子，这中间是渗水的。有的时候水流到地方就没有了。”6月27日下午，国家审计署审计长李金华向十届全国人大常委会第22次会议作《关于2005年度中央预算执行审计工作报告》（以下简称《审计报告》）。《审计报告》显示，在对20个省（区、市）的审计调查中发现：去年，这些省（区、市）本级预算共编报中央税收返还和补助收入3444．27亿元，仅为中央实际补助7733．65亿元的44．5％。按照报告中公开的数字，也就是说中央实际补助中有近4300亿元未纳入省（区
、市）本级预算中。李金华表示，由于年初预算编报不完整，致使预算执行结果与年初预算出入较大，未编入预算的这部分资金实际上脱离了省级人大的审查监督。另据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156．37亿元；有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705．89亿元。近年来，随着中央财政转移支付数额的不断增长，转移支付的“不透明”状态，日益引起社会关注甚至质疑。“不透明”是“跑部进钱”的罪魁祸首2005年，15个中央部门在部门预算中共安排中央补助地方支出383．69亿元。“中央给地方多少，为什么要给，按照什么比例，考虑哪些因素，外人一概不清楚。”北京大学财经法研究中心主任刘剑文教授在接受《中国经济周刊》采访时说。刘剑文表示，在转移支付“不透明”的情况下，就比较容易出现寻租行为，也会滋生腐败，包括贪污受贿。此外，资金的使用效率也值得怀疑，无法保障资金能得到最大限度地使用。也正是由于转移支付的审批过程透明度低、公开性不够，“跑部进钱”之风愈演愈烈。“有的地方为了一个项目、一件事情，不停地往北京跑。省长跑，副省长跑，下面的人也跑。有的时候如开会期间，很多地方厅局长都集中到北京来。这一方面影响了政府机关的廉洁，另一方面也增加了行政成本。”国家审计署审计长李金华曾公开批评说。全国人大常委会副委员长成思危也曾笑称，“我曾经说过，中秋节前北京堵车很严重，都是送月饼的。什么时候中秋节前北京不堵车了，我们的政府工作可能就好多了。”就在6月27日审计报告发布当日，也有人大常委会委员表示，现在各地方往发改委、财政、科技、交通、农业、水利等部门跑项目的情况越来越严重，“根源就在于目前不够完善的转移支付制度”。根据《审计报告》显示，2005年，15个中央部门在部门预算中共安排中央补助地方支出383．69亿元。对此，李金华表示，这种由中央主管部门对口下达补助地方资金的做法，打乱了正常的预算管理级次和资金分配渠道，造成中央财政本级预算支出和补助地方预算支出不真实，不利于地方政府的管理和人大的监督。一些资金名义上是专项转移支付，实际用作部门经费或系统内经费补助。“这些资金是否经过审计，是否列入预算，并不透明！这样的情况下怎样可能保证分配公平、财政均等化呢？不可能的事情！”刘剑文教授评价说。事实上，除资金分配不透明外，专项资金的使用状况也同样令人堪忧。“地方不管项目最终能否建成，只管向中央争取到钱。而中央的目标也是在分这块钱。对当地实际情况没有过多考虑或考虑很少。”审计署财政审计司司长侯凯说。李金华更是明确指出，转移支付过程中涉及到的很多人和很多部门甚至就在“吃”一些专项资金。而政府效能的评估现在也还没有一个明确标准，这样就出现了在转移支付中不计成本去花钱的现象。专项转移支付也混乱2005年按项目分配的专项转移支付有71项，涉及资金545．55亿元，具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每个项目4．36万元。近年来，中央对地方的转移支付逐年增加。去年，中央财政安排对地方税收返还和补助支出已达到11484．02亿元，占中央财政总支出的57％，地方财政支出的45％。“1．2万亿啊！这笔资金管好用好，对中央财政及地方各级政府机构的运转，意义都很重大！”审计署财政审计司司长候凯感叹说。李金华认为，要对地方进行规范的转移支付，首先就必须把中央和地方的事权划得非常清楚，“目前中央和地方政府事权划分还不够明晰，转移支付和投资项目设置目标还不够明确，部门之间职能交叉、安排的项目内容重复，加上中央财政统得过细，在预算管理级次多、资金链条长、信息不对称的情况下，不利于加强项目管理，影响中央预算资金的科学使用。”《审计报告》也显示，目前部分专项转移支付项目设置交叉重复、分配制度不够完善、资金投向较为分散，参与中央转移支付资金分配的部门多达37个。据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156．37亿元。而按项目分配的专项转移支付有71项（不包括预算内基本建设和国债投资项目），涉及资金545．55亿元，具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每个项目4．36万元。“十万元以下的项目也需要国家批吗？”有专家发出了这样的疑问。转移支付透明化的解决之道目前依据的《过渡期财政转移支付办法》只是一个部委规章，其权威性、科学性常常受到各方质疑；是重新立法还是加强监管，学者和专家看法并不统一。“由于中央政府与地方政府之间事权、财权不清晰，现行财政转移支付制度缺乏法律权威性等原因，致使我国现行的转移支付资金分配不科学，中央财政调控权没有充分发挥均等化功能。”财政部财科所副所长苏明对《中国经济周刊》表示。自1994年实行分税制以来，为了平衡中央和地方政府的财力，转移支付制度的目标非常明确，即将财政的溢出效益转化为公共服务的均等化。尽管对于转移支付作了许多明确规定，但是对于转移支付的申请、使用、监管及责任承担等问题并没有严格的法律规范，目前的转移支付主要通过《过渡期财政转移支付办法》来管理。其部委规章的性质也遭到了多方质疑，认为财政转移支付应有专门的法律予以规定。“理想的设计自然是首先明确中央和地方的事权，然后确定各级政府的财政收支，在明确收入和支出差额的基础上，由中央补足差额。”苏明说。不过在苏明看来，要想把这个设计付诸到实际操作中很难，涉及到多方利益。“由于缺乏明确的事权、财权划分，因此无法确定各级政府间的职责。要想规划财政转移支付，首先要确定各级政府的公共职能。”刘剑文教授也表达了同样看法。“这就涉及到另一部立法《财政收支划分法》，可以考虑由国务院立法；在单独立法还不可能实现的情况下，也可以考虑在其他立法中加入财权事权划分的内容。”刘剑文教授说。苏明则表示，“在大的改革还不能发生的情况下，现在要做的是提高转移支付的透明度，在管理上下大功夫，把分散的管理模式变成集中的管理模式，提高管理效率。”他认为，对于转移支付，目前也有一些监管途径，但这种监督还没有完全到位。由于转移支付的渠道多，量大，不可能每一笔都监督，财政自身监督力量还不是很够。从现有的法规来看，目前对转移支付的监督主要有来自财政部门的监督，审计部门的审计，以及人大对预决算的监督。但是李金华在《审计报告》中明确表示，一些地方政府及其财政部门自觉接受人大监督的意识不强。在转移支付预算编制问题上，虽然财政部2005年提出了“按上一年执行数或上级下达的预计数编报”的原则要求，但各地在实际执行中仍不规范。监督仍是一大难题对此，也有专家提出，设立专门的机构统一管理财政转移支付。“这个想法太简单了，不能说新建机构就能解决好这个问题”，对此设想，苏明这样回应。“这就需要立法监督，社会的监督。社会的监督又包括媒体监督及民众监督，这就需要充分发挥纳税人的权利，让纳税人对财政支出进行监督，行使其监督职能。”刘剑文教授对《中国经济周刊》说。刘剑文教授认为，虽然现在的《审计报告》可以看到每年的转移支付金额，但是却看不出是如何进行转移支付的。中央给地方多少钱、这些钱的使用效果都还看不到。立法应该从实体和程序上共同保障转移支付的透明性，把整个的财政转移支付制度置于公众的视野下，让公众随时可以看到。但是现在的纳税人基本上没有监督权，也没有其他立法保证这个权利。“我们现在的法律，如行政诉讼法的修改就应该保证这个权利。”刘剑文说，“纳税人需要对抽象行政行为也可以提起诉讼的权利。”前一段时间，在湖南就曾出现纳税人因财政局买车问题向法院提起诉讼的案例，但最终纳税人败诉。刘剑文表示，这其中一个很重要的理由就是抽象行政行为不能起诉，所以有关法律需要修改。“只有赋予了纳税人监督权，才能保证转移支付的透明。”刘剑文说。观点官员、专家和学者为转移支付“透明化”献策李金华国家审计署审计长苏明财政部财政科学研究所副所长刘剑文北京大学财经法研究中心主任转移支付项目交叉混乱——应严控专项转移支付项目设置李金华：在补助地方支出中，专项转移支付资金使用分散、部门职能及项目内容交叉重复的问题还比较突出，影响资金的使用效益和国家相关政策目标的实现。今后，要严格控制专项转移支付项目的设置，新增项目须报经国务院批准；对到期的专项转移支付项目要及时清理，逐步整合现有专项转移支付项目，统筹安排转移支付资金；改进资金分配机制，对明显属于地方事权范围内的事项，具体项目的确定交由省级政府办理。中央主管部门主要通过政策、规划和必要的监督检查，指导地方管好用好专项转移支付资金，促进经济和各项社会事业发展。苏明：要严格按照国家政策意图和事权划分原则，清理和压缩现有的专项拨款项目，只有国家鼓励、并且属于国家和地方共同负担的事项，中央才设立专项转移支付，属于地方支出责任范围内的事务，中央不安排专项。还应取消现有专项转移支付中名不符实和过时的项目，归并重复交叉的项目。对已形成地方固定财力的纳入一般性转移支付，严格控制专项转移支付规模。严格专项转移支付审批程序，规范专项转移支付分配办法。另外，已有的中央财政专项转移支付过多地要求地方财政有相应的配套资金。这直接导致未能拿出足够财力配套、但实际上更需要专项资金支持的地方不能拿到项目，只好采取虚报数字的做法，影响了专项转移支付目标的实现。因此，专项转移支付项目的确定，有必要根据实际情况，适当放弃需要地方配套资金的要求。刘剑文：中央部委只有经人大授权批准，将资金列入预算，才可以把钱下拨给地方政府。若不经过人大批准就下拨，那么部委的“权力”太大了，也没人监督，这种行为并不规范。所以应有法律对转移支付做出全面的规范，各部门依照法律办事，违法者予以追究责任。转移支付透明度不高——转移支付数额应与资金利用实绩挂钩李金华：由于目前中央补助地方支出预算编制还比较粗放，透明度还不高，既不利于中央财政科学有效地管理和分配这部分资金，也不利于地方人大和政府加强监督管理。因此，各部门要围绕“十一五”规划战略目标，通过制定科学的发展规划和年度计划，建立和完善滚动项目库，切实细化部门预算；财政部要在试点的基础上尽快建立科学合理的支出标准和预算定额，增强预算分配和执行的透明度。加大中央部门预算执行责任，实行必要的问责制和项目预算绩效评价制度，强化预算约束，提高预算执行效果。苏明：中央财政在加大转移支付力度，规范一般性转移支付办法的同时，应继续安排一部分资金作为奖励和补助，与转移支付资金利用实绩挂钩，引导省级政府尽量多地将中央财政转移支付资金及自身财力分配落实到基层财政，完善省级对下的转移支付制度。实行以奖代补政策，建立激励约束机制与监督考评体系。进行专项转移支付的国库集中支付和政府采购试点，加强专项转移支付的监管。研究建立地方政府支出安排的绩效评价体系，确保转移支付资金用于基本公共服务领域。制定明确条例最大程度上保障财政转移支付的效率刘剑文：我们可以设想由国务院首先制定一个条例，在条例里面对财政转移支付的一些基本原则、程序（包括一般转移支付及特殊转移支付的条件和程序）、机构设置、监督还有法律责任问题做出明确的规定。待其成熟再由人大起草法律。这样其效力既高于原有的行政法规，立法程序上也相对简单。此外，在新立法条件不成熟的情况下，也可以考虑修改现有法律，在已有法律中完善转移支付的相关问题。资料链接财政转移支付也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让。转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分。一般称的财政转移支付，是指中央政府向地方政府的财政资金转移，是中央政府支出的一个重要部分，是地方政府重要的预算收入。我国现行的财政转移支付是在1994年分税制改革基础上形成的，为了解决地区收支均衡的问题，国家逐步试行了转移支付制度。目前我国的财政转移支付主要包括三个部分：一是税收返还，因为有一定的计算公式可循，相对于其它转移支付方式来说较为规范和透明；二是一般性转移支付，具体包括弥补分税制改革以前收支差额的转移支付或分税制补差、过渡时期转移支付、少数民族地区补助、公务员增资补贴、其他一般转移支付；三是特殊转移支付，这一部分目前透明程度较差、随意性强。[][46]
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