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■王振宇
一、1994年分税制改革留下的缺憾
1994年的分税制财政体制创新，选择了渐进式改革路径，仅仅是初步搭建了政府间财政关系的基本框架，许多关键之处留下了诸多“先天不足”。一是既得利益的照顾，在某
种程度上使改革流于形式。以1993年为基数的两税增量改革之路，日后几乎所有财税改革、政府间财政关系调整都纷纷简单效仿，过多增量改革路径的选择，回避了改革的诸多关键环节和主要矛盾，致使部分改革流于某种简单形式上的转换，致使改革成效大打折扣。二是政府间事权及财政支出责任划分的不清晰，成为日后改革深化的羁绊。1994年财税体制改革，在政府间事权划分上，存在着“内外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”等问题。时至今日，制度安排和体制设计上的“先天不足”，一直制约着科学规范分税制财政体制的有效构建。三是以集中中央政府财权为出发点的改革，很大程度上重新步入了“集权”与“分权”的怪圈。1994年财税体制改革的根本出发点，就是要提高中央政府的财权集中度，削弱诸侯经济实力，采取一种“倒轧账”方式，确定中央与地方的财力规模比例，在零和博弈状态下，中央政府增加的财力无疑就是地方政府减少的财力。这种自上而下的改革，由于过分强调收入而忽略事权的及时调整，不知不觉中步入“集权”与“分权”的怪圈。
二、实证分析：现行财政体制的旧体制复归
沿着十多年历史轨迹，透过十几年数据和典型案例的分析，可以揭示出现行财政体制客观上存在着复归旧体制的种种迹象。
一过多采用共享税模式，存有复归“比例分成”的客观现实
按照１９９４年的改革思路，分税制财政体制的最终目标是通过逐渐完善中央税与地方税体系，逐步取消非规范的共享税。然而，自１９９４年实行分税制财政体制以来，我国的地方税体系不但没有发展壮大，反而日渐萎缩。１９９４年中央与地方的共享税种只有３个，即增值税、资源税率和证券交易印花税率，占税种总数的１０％，而目前共享税种数量则扩大到１２个，占税种总数的３１％；共享税收占全国税收的比重也由１９９４年的５５％增至２００３年的７０％左右，净增约１５个百分点；共享比例也朝着向中央政府集权的一方攀升，证券交易税和所得税共享比例是两个典型例证，中央政府逐步提高了分享比例。上述情况表明，近十多年来，中央政府为满足财权集中的需要，凡是有可能成为地方预算收入主体的地方税种如个人所得税、企业所得税，都先后改为由中央和地方共享收入。同１９８０年至１９９３年的改革相比，１９９４年以来的财政体制改革发生了大逆转：从财政分权化重新走向财政集权化。从某种角度上来分析判定，呈现了向原来“比例分成”模式的简单复归。
二“小地方税，大转移支付”格局，存有复归“统收统支”的倾向
随着中央与地方共享税种数量的增多、共享比例的提高和共享比重的加大，自然而然地弱化了本已十分脆弱的地方税体系。分税制改革以来，一些属于地方的税种，如固定资产投资方向调节税、农业税含农业特产税、牧业税等先后被中央政府取消，土地增值税、屠宰税、宴席税等税种形同虚设，遗产税尚未开征。虽说从数量上看地方税有１３个税种，占２９个税种的４５％，但目前真正属于地方主税种的只有营业税不含铁路、各银行总行、各保险公司集中交纳部分、房产税、契税等。分税制改革初期，地方税约占全国税收总量一般为２０％－３０％，到２００３年这一比重降至１０％左右。地方税体系的严重缺失，违背了分税制改革时所确定的“财权与事权相统一的原则”，违背了国际惯例。政府间财权、财力的不均衡，在中央政府和地方政府之间分别出现了“大马拉小车”和“小马拉大车”的失衡格局。
由表１可知，以１９９３年为分界线，中央和地方政府财政收支比重发生了极大变化。到２００４年中央政府收支比重偏差高达２９％，其背后寓意在于地方政府近１／３财政支出是通过中央政府规模巨大的转移支付来弥补的。
由表２可知，１９９５年至２００４年，地方财力规模由４３８３亿元提高到１７８９６亿元，年均增长１６．８％，其中近６０％来自中央政府的各项补助。在中央对地方庞大补助的背后，隐含着诸多不合理因素。１两税返还、所得税返还属于中央与地方共享收入的范畴，２００４年二者比重高达１／３３５．３％，不应纳入中央对地方的补助范畴。２作为有条件转移支付的各类专项，实质上是“财权部门化”的体现，即各部门作为第二财政在参与国民收入的二次分配，过多地体现为部门利益，加之需要地方政府层层配套，是中央各部门“条条”干预地方政府“块块”的重要载体，难以有效体现中央政府施政意图。２００４年这一比重高达３１．７％。３财力性转移支付包括原体制补助、一般性转移支付、民族地区转移支付、调资转移支付、农村税费改革转移支付、取消农业特产税降低农业税率转移支付、县乡政府机构改革转移支付、结算补助及其他补助等诸多项目。而属于均等化性质的只有一般性转移支付、民族地区转移支付这两项。２００４年在中央政府２９３４亿元的财力性转移支付中，一般性转移支付为７４５亿元占２５．４％，民族地区转移支付９９４亿元占２．６％，占中央补助地方总量的１７％。
基于上述分析可以看出，现行政府间规模庞大的资金流，多数是无效或效果不显著的“上解下划”。上级政府通过集中财权，建立了让下级政府高度依赖上级政府的财政体制，下级政府通过“跑步进京省、市、县”，积极争取赢得本应属于地方的财政收入。２００５年，全国地方一般预算收入１４８７５．５亿元，而地方一般预算支出高达２５０２２．２亿元，４１％的支出是来自中央政府各类补助的。这种状况一直延续至更低一级政府，依赖程度与政府级次成反比。
从表面上看，现行的分税制财政体制较好地处理了“集权”与“分权”的关系，符合单一制国家中央政府适度集权、地方政府适度分权的一般原则，但从深层次来分析，这种重经济分权、轻行政分权的改革，随着时间的推进，存有向“统收统支”模式慢慢倒退的痕迹：更高一级政府层层集中财权，不断拓展“条条”管理范围，从财权、事权、组织管理等多层面强化对地方政府的管制，与“一级政府、一级事权、一级财权”的基本原则相去甚远。
三省以下财政体制不完善，基层财政有演变为上级财政附属物的可能
１９９４年分税制财政体制改革，主要确定了中央与省级政府之间的财政关系。但事实上，在省以下这种分税模式只能是名存实亡，仍然延续着财政包干时期的做法。其时，市场经济体制尚处于起步阶段，在几千年“大一统”思想和长期计划经济思维方式双重作用下，政府与市场的关系、政府与政府的关系、事权与财权的关系、分税制与转移支付的关系、分税制与其他配套改革的关系，等等，都没有得到科学、合理的划分和界定。从目前的情况看，财权层层上收，事权层层下移，转移支付链条过长，上级政府过多财政管制，动摇了基层政府行使职权的物质基础。
通过财政自给能力（财政自给能力＝本级财政收入／本级财政支出）的初步分析见表３，可以得出以下基本判断：１７年来，地方政府财政自给能力呈逐年下降的变动趋势，以１９９４年分税制改革为分界线，降幅进一步加大。地方级财政自给能力由１９８７年的１．０３降到２００４年的０．５９，以年均４％的速度下降，其中：省级为１．６％，地市级为５．１％，县级为３．４％，乡级为４％。进一步分析，从乡镇、县级、地市级到省级，层层需要依靠上级政府补助“过日子”、“办事业”。
分税制财政体制改革以来，在我国地方各级财政，一个非常普遍的现象，就是下级政府经常要面对来自上级的财政管制。主要表现为“上出政策，下出资金”，支出政策在上，资金供应在下，上级政府制定统一政策，直接影响着下级支出规模和支出方向，影响着下级政府的预算平衡。根据财政分权的具体要求，“一级政府，一级事权，一级财权，相对独立，自求平衡”，在既定的法制化的事权划分格局下，根据所承担的政府事权，各级政府具有决定政府支出规模及支出方向的权力。但财政管制的存在，破坏了各级政府间事权划分的基本格局，直接导致地方政府缺乏必要的财政自主权，在一些农村地区，基层财政陷入财力困境就成为必然。
三、几点结论
基于上述分析，地方财政特别是县乡财政的独立性、完整性、主动性在很大程度上受到肢解，基本处于无财可控的状态，更进一步可称之为较高层级政府的“出纳”，以委托—代理关系，从属于上级政府，成为附属物。
纵观２０世纪８０年代以来特别是１９９４年我国财政体制演化轨迹，可以对现行分税制财政体制做出这样的评价。
第一，具有准分税制财政体制的特征。一方面，按照国际惯例，采用通行规则，通过实行“三分一返一转移”等改革措施，初步构建分级财政的基本框架，这一质变具有划时代意义；另一方面，改革选择了一条渐进式道路，既得利益照顾和增量改革措施的过多使用，政府间事权模糊，省以下分税制财政体制的不完善，转移支付制度的不健全，等等，所有这些也在一定程度上降低了改革成效。
第二，具有让利不分权的过渡特征。同建国以来我国实行的“分类分成”、“总额分成”和“财政包干制”改革一样，１９９４年的分税制改革，只赋予地方一定的税收征管权、减免权分税制改革后更加严厉，税收立法权、税收开征权依然控制在中央政府。制度不健全、改革不配套、新旧制度并轨使用等过渡特色明显。
第三，具有旧体制简单复归的特征。１９９４年分税制财政体制改革，是在政府与市场职责不清、政府间事权模糊和以中央集权为主要目标这一特殊背景下进行的。政府职能转换迟缓、政府财权不统一、税制改革滞后和科学化、民主化、规范化、法制化程度不高等问题，一直没能较好地解决。所以，简单沿用传统计划经济时期的思维方式和行政管理手段，“条”“块”矛盾的加剧，中央政府的过度集权，难以改变地方政府的从属地位和过高的依附关系，加之不够规范、透明的转移支付制度，旧体制简单复归等迹象十分突出。
（作者单位：辽宁省财政科学研究所）
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