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继央企12000亿元的国有资产由国资委统一监管之后，涉及上百万家行政机关和事业单位名下的数额约40000亿元的国有资产，由谁监管的话题也提到了议事日程；重复建设、重复购置、超编超标、家底不清、流失严重、漏洞百出等现象，集中反映了长期以来行政事业资产监管体系的落后、无效甚至缺位；7月1日起，行政单位和事业单位国有资产管理的新办法正式实施，财政部成为行政事业资产的“当家人”。科技部部长徐冠华不久前在四川某次座谈会上坦承，中国科技资源浪费惊人：大型科研设备利用率只有25％，而发达国家的平均利
用率是170％。他还举例说，某种卫星接收站，美国只建设16座就足够全国使用，而中国两年前就已有了30座，仅北京就有8座，且中国今后还计划再建50座。事实上，这种因重复建设或重复购置而带来的财政资金浪费和国有资产损失，在我国其他领域和部门也不鲜见。而与此相连的是，对于国家行政机关、事业单位的国有资产使用效率低、管理落后等问题，也是多年来社会各方关注热论的焦点话题之一。这种由政府行政部门、事业单位重复购置、重复建设以及不合理使用等而造成的资金和资源浪费，从资产管理角度看，实质上就是行政性国有资产和事业性国有资产的管理缺位或管理缺失。造成这种行政事业性资产管理不善、造成这部分国有资产极大浪费的根源，应该是长期以来的条块分割式行政管理体制下，对行政事业性资产缺乏综合统一的管理者。如隶属各部委、各省市的科研院所和医院等机构，不仅各有独立的身份和渠道申请添置或进口大型设备，各自的设备使用又不向社会开放，不能实现公共资源由社会共享使用，而且，这部分国有资产也基本由各单位独立管理，缺少一个能够代表国家行使出资者权利的统一的管理者。不过现在，行政事业性资产的这一多头管理的不规范现状开始了根本性改变—财政部将统一领导，对行政事业资产进行管理和监督。财政部成行政事业资产“当家人”长期以来，行政事业单位资产的归属与管理方式一直没有明确，财政部近日出台的这两个办法，将行政单位和事业单位国有资产分离，实行分级、分类管理，并明确了财政部门对行政事业资产的综合管理职能。但理顺全国行政单位国有资产管理体制仍需逐步过渡从7月1日起，《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》正式施行。这两个《管理办法》首次明确了财政部门对行政事业资产的综合管理职能，确立了“财政部门统一领导、各部门分工负责、单位占有使用”的管理体制框架；以期对行政事业国有资产建立公正、合理、有效的监督机制。《管理办法》的实施，以及财政部门行使监管职能和监管权利的最终确立，使涉及上百万户单位、3000多万人、数量巨大、种类繁多的这部分国有资产，终于有了更为明确的归属。据了解，《事业单位国有资产管理暂行办法》将弥补原有行政管理体制的缺陷——财政部将结合事业单位资产管理的特点和规律，全面规范了资产配置、资产使用、资产处置等各个环节的管理，构建了事业资产的全过程有效监管体系，以期对公共产品（服务）供给进行调控。这也意味着中国公共资产管理的变革。“通过经济手段对事业单位资产管理、资源配置、预算管理进行源头控制，是财政对公共资产管理的归位。”财政部负责事业资产管理的教科文司司长丁学东在接受《中国经济周刊》采访时如是评价。我国的国有资产划分为企业经营性资产、行政事业性资产、资源性资产三类，企业经营性资产已由国资委监管，行政事业性资产基本上被归于非经营性国有资产。在此之前，中央政府一直没有明确与统一行政事业单位资产的归属与管理方式。1995年，财政部和原国有资产管理局（下称国资局）曾颁布了《行政事业单位国有资产管理办法》，确立了国家对行政事业性国有资产实行“国家统一所有，政府分级管理，单位占有、使用”的管理体制，但是彼时预算和资产管理脱节—预算在财政部，资产管理在当时的国资局，对资产形成、配置、使用等均未做出具体规定。“基础管理工作薄弱，家底不清；资产配置不公平，大量超编、超标；资产使用、处置随意，各环节都有资产流失，漏洞越来越大。”财政部教科文司副司长王家新，对当时的情况向记者做如是评价。1998年国资局撤销之后，对于作为政府公共资产的行政事业性国资的管理归属哪个部门并不清晰，各地方政府、甚至各行政事业单位，都依照各自的方式管理经营这部分资产。据统计，目前全国31个省、自治区、直辖市和5个计划单列市中，省（计划单列市）级行政单位国有资产管理职责，除上海、深圳在地方国资委，四川、吉林在地方机关事务管理局外，其余大部分省份均在财政部门。在地（市）级中，有14个省份的35个市（地）的行政单位国有资产管理职责在地方国资委，约占全国的10％，其余均在财政部门。显然，理顺全国行政单位国有资产管理体制仍需逐步过渡，这种多头分散管理，难免造成相互打架，甚至法规建设上的凌乱。在国务院研究和发展中心企业所副所长张文魁看来，正是由于资产形成和配置存在财政预算约束的不严格，造成了使用单位资产占有欲望的无限扩张和资产匹配的随意性；在资产使用上，由于缺乏公正、合理、有效的监督机制，一方面导致资产使用的低效率，另一方导致各单位尽量多占用资产和变相将资产用于营利性；在资产处置上，由于缺乏规范的处置程序和处置途径，导致使用单位自行随意处置和资产的严重流失；在资产流动上，缺乏明确的规则来促进必要的流动，导致“单位占有、使用”实际成为“单位所有”。中国有庞大众多的党政机构、事业单位、社团法人单位等，多年的磨砺间，矛盾和弊端亦日益尖锐。随着财政体制的改革，公共财政理论下的部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购等多项改革，都对行政事业国资管理提出新的要求，新的管理体制呼声高涨。据《中国经济周刊》了解，财政部出台和实施的这两个《管理办法》，前后经过了近两年的研究考察，将行政单位与事业单位国有资产分离，实行分级、分类管理，并明确了财政部门对行政事业资产的综合管理职能。《中国经济周刊》同时获悉，深圳市将把行政事业资产的管理职责从深圳国资委移交至财政部门。家底有待摸清截至2004年底，行政事业单位国有资产总量为38448亿元，其中事业单位资产总量为27260．2亿元，占全部行政事业性国有资产总量的70％以上，但是这部分资产多年来监管不力，从今年下半年开始，财政部将部署摸清家底的具体工作对于普通百姓来说，国家行政机关单位的资产构成尽管单一，但几乎是“看得见、摸不着”；而事业单位类型众多，其资产构成形态也极其复杂，分布在教育、医疗卫生、文化、科技研究、邮电、气象、水利、农林牧副渔等行业，包括学校、医院、科研院所、文化剧场、体育场馆在内的为数众多的事业单位所提供的各种公共产品和公共服务，因为与老百姓的日常生活密切相关，因此其数量和实际效率等也备受社会关注。据财政部财科所国有资产研究室研究资料显示，截止到2005年12月，全国各级事业单位共129．08万户（含自收自支的事业单位），事业单位人员2900万。据了解，在这2900万事业单位职工中，有70％在教育、医疗卫生行业，文化、科技研究、农业技术服务等行业也占了很大比重。从国有资产占有量来看，文教、卫生、科研单位国有资产所占比重最大。“随着公共财政框架的建立，财政资金逐步从生产和竞争领域退出，国家对公共事业的保障力度进一步加大，事业单位国有资产总量的增长快速，这使资产监管任务越来越紧迫繁重。”财政部教科文司副司长王家新向《中国经济周刊》表示。来自《中国会计年鉴》的数据显示，与2003年相比，2004年非经营性国有资产（即行政事业性国有资产）增长了13．1％，其增长速度比国有资产总量增长速度高出2．2％，比经营性国有资产增长速度高出3．2％。“在今后5－8年国有企业全面改革及经济结构调整完全到位以后，行政事业性国有资产数额会超过经营性国有资产的数额，”财政部财科所国有资产研究室主任文宗瑜认为。在行政事业性资产中，最为人们所瞩目、也最牵涉实际经济利益的，是所谓“非转经”问题，即非经营性国有资产转为经营性国有资产。“这是资产流失最为严重的一个渠道”。在《行政单位国有资产管理暂行办法》中，终止了“行政单位以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体”的行为，而伴随事业单位的改革深化，事业单位“非转经”管理的问题日益突出。“可转为经营性质的事业单位国有资产，在各个行业事业单位中均不同程度地存在，如科研事业单位转企改制、文化事业单位转企改制等，这部分资产的监管任务越来越重，”财政部教科文司司长丁学东对《中国经济周刊》强调。而这部分资产迄今并无确切统计，此前国家财政部的统计评价司曾建立有一个行政事业性国有资产的数据库，统计了1999年至2002年的数字，但在2003年政府机构改革后，统计评价司被一分为二，一半纳入了国资委的统计评价局，这项统计工作也就此终止，因此2003年以来的这类资产变化的数据尚无法厘清。据《中国会计年鉴》的最新数据显示，截至2004年底，行政事业单位国有资产总量为38448亿元，其中事业单位资产总量为27260．2亿元，占全部行政事业性国有资产总量的70％以上；从中央、地方占有资产的分布看，越趋基层政府，地方行政事业性国有资产占国有资产总量的比重越大，而地方行政事业性国有资产在全部行政事业性国资中所占比重在80％以上。“但是这部分资产多年来监管不力，这几年事业单位变化也比较大，资产到底有多少我们心里没底，”丁学东坦承，“目前第一步就是先摸清家底。”财政部教科文司事业资产处处长董为民介绍，财政部将在今年下半年部署开展全国“行政事业单位资产清查”，并正在制定相关资产清查办法、设计资产清查报表体系、开发资产清查软件，准备按照“整体设计、试点修正、全面铺开”三个步骤，尽快对行政事业单位国有资产开展一次全面的清查，真正摸清“家底”。为了避免以往“前清后乱”问题，在资产清查的基础上，财政部也将开发建立中央与地方、财政部门与主管部门和行政事业单位之间的国有资产动态管理信息平台，以实现对行政事业单位国有资产从入口、使用到出口等各个环节的动态管理和信息跟踪。《中国经济周刊》同时获悉，结合两个办法的公布和实施，“行政事业单位国有资产管理信息系统”将纳入财政部正在建设的“金财工程”（即“政府财政管理信息系统”）中，后者是以细化的部门预算为基础，力图覆盖各级政府财政部门、财政资金使用部门的大型网络信息系统，亦是中国公共财政改革和财政管理革命的重要内容。多重约束出台亦有管理难点两个《办法》的实施将首次从预算管理的角度，控制和约束公共财政资金的随意占有和使用。此外，新的办法规定了事业单位向财政部门申请用财政性资金购置规定限额以上资产的程序，这意味着事业单位不能再像从前那样未经审核随意购置大型设备。但在对事业单位的资产收益进行监管以及各部门之间调剂闲置资产的落实等方面，都将存在管理的难点随着两个《办法》的出台，财政部将从五个方面全面加强行政事业国有资产管理。值得关注的是，两个《办法》首次提出资产管理与预算管理相结合的原则，并遵循资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则。此前，行政事业单位的资产报表和财务报表是由各事业单位资产部门和财务部门分别汇总，造成账账、账卡、账实不符，而新的办法则明确了财政部门管理行政事业资产的职能，将资产报表和财务报表纳入财政预决算体系，实现了有效衔接。“首次从预算管理的角度，控制和约束公共财政资金的随意占有和使用。”王家新表示。“降低成本提高效率应该成为管理事业单位国有资产的一个工作重点。”世界银行国有企业重组高级专家张春霖对此认为。由于中国行政管理体制上存在的条、块分割，事业单位有着这样的思维惯性：资源由单位或个人所有，购置设备以部门为单位，甚至与单位及个人的利益纠缠在一起。导致各部门“贪大求全”、“自家有，便于维持正常工作秩序”的思想长期存在，缺乏有效管理与规划，一方面是重复建设，另一方面，已有的资源被闲置和浪费。《事业单位国有资产管理暂行办法》将对这种浪费现象加以约束，该办法规定了事业单位向财政部门申请用财政性资金购置规定限额以上资产的程序（包括事业单位申请用财政性资金举办大型会议、活动需要进行的购置），并要求“对于事业单位长期闲置、低效运转或者超标准配置的资产，原则上由主管部门进行调剂，并报同级财政部门备案”。“这意味着事业单位不能再像从前那样未经审核随意购置大型设备，更有效的整合资源、减少浪费。”丁学东向记者分析说。另外，由于长期以来事业资产管理薄弱，为部门、单位或个人利用国有资产谋取不合理收益提供了机会，事业单位国有资产收益已经成为各部门、各单位政策外津补贴发放的一个主要来源，针对此《事业单位国有资产管理暂行办法》中明确了国有资产的出售等处置收益实行“收支两条线”。但打破既得利益必然要损害一些部门的利益，这就决定了对事业单位的资产收益进行监管，以及各部门之间调剂闲置资产，会是一个艰难的任务。“但是如何对事业单位的资产收益进行监管以及各部门之间调剂闲置资产的落实，恐怕是一个难点，“可能会有抵触情绪。”丁学东坦承。张春霖认为，事业单位国有资产管理最重要的方面之一，是强化事业单位的财务约束。现在，事业单位的总收入中有一半左右不是来自直接的财政拨款，而是来自创收收入。这些收入有的是利用事业单位国有资产进行企业化经营的收入，有的则是依托垄断性权力向企业和居民收费所得，而创收收入又和事业单位职工个人收入关系密切。“如果不能在事业单位收入管理方面大大强化财务问责制度，将其创收和收费所得收入与国家财政预算拨款、资产投入纳入统一的管理框架中，单纯加强资产管理的措施是很难见到实效的。”张春霖强调。“绝大多数机构或单位，都存在尽最大努力占用或占有更多资产及国家资源的心理或行为，往往是占有资产越多的机构或单位，工作人员个人收入及福利越好，进一步促使相互攀比、仿效，”在文宗瑜看来，只要不进行占用资产基本效用评价，就无法改变行政事业性资产占用的随意性，“这也是办法实施中的难点，”他同时指出，对于依附行政权力而形成的新闻、广播、文化、体育、教育、人才管理等专营权的权力寻租行为，仅仅通过事业资产管理强化还不够，还应通过专门立法来监督。[][46]
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