山西煤矿产权改革缘起

　　□本报记者 肖华

　　一个以解决安全问题和增加地方财政收入为起点的想法，在能源紧张与矿难频发的新背景下，启动了中国历史上最大规模的矿产资源存量资产的市场化进程，并与国家资源改革和产业集中的思路契合得丝丝入扣

　　财政压力下的改革动力

　　“其实改革的起点只是为了我们的日子能好过一些，后来得到国家认可，渐渐演化为全国可持续发展试点改革。”李留澜说。

　　他是山西这场改革最初的设计者，时任省委政策研究室副主任。

　　几年前，他就在思考如何将公共资源进行市场化运营，那既能重构产业的制度基础，更能提升政府财力。因为当年的拮据让他至今记忆犹新：1999年左右山西打算调整产业结构时，却发现省财政只能勉强集中13亿，其中真正能保证到位的只有2亿，简直比杯水车薪还少。

　　进入新世纪，能源紧俏，资源价格一路走高，李留澜开始向省里提出经营煤炭资源的建议，并四处调研。在吕梁柳林县，当地政府采用托管和股权出让的方式完成了几乎全部煤矿的民营化改革，却遇到有关部门专门发文禁止；在黑龙江，政府有此想法却没敢贸然推行；在湖南，类似的改革遭遇强大阻力停在半途。

　　但是，与强大的阻力并存的是巨大的改革动力。

　　当时山西国土厅工作人员粗略一算，全省已探明煤炭储量2700亿吨，无偿划拨的已有960亿吨，其中国有大矿及其后备矿区约占260亿吨，剩下近700亿吨都是地方集体矿，如果按各煤种平均每吨收取3元钱有偿使用价款算，光集体矿就有2000亿左右的进账，是山西每年财政收入的好几倍。这个结果引起了人们的关注。

　　对如何推动这项改革，省里的智囊们首先着手的是对法律依据的研究。

　　2003年，国土资源部发布文件，要求对新增资源探矿权和采矿权有偿出让。更让人心动的是，这些收入按照规定是进入登记发证机关的同级财政。在山西，煤矿95％以上是在省国土厅登记，意味着此项收入由省财政收取。

　　不过对于庞大的存量资产，国家却没有类似规定。李留澜们翻遍了所有相关法规，在1992年的一个文件里找到了“将存量变为增量的办法”：该文件规定，矿山企业发生变更可重新设立矿业权。

　　这其中的逻辑是，如果采矿权人发生变化，则可重新设立采矿权，从而对新设矿权实行有偿出让。

　　在矿难声中试点

　　一边是动力，另一边却是巨大的压力。在能源紧张的新背景下，煤炭第一大省山西的官员们每天都提心吊胆———既为受到浪费资源的强烈指责，更为不断发生的矿难。

　　而罪魁祸首，被社会各界众口一词指向煤矿的产权不清。

　　在1980年代的“有水快流”政策下，全国各地“大中小矿一起上”，仅在山西一地，目前登记在册的近4000座正规煤矿中，就有3000多座是集体矿。这些煤矿由于后来乡镇普遍无力投入，不得不被承包给个人，甚至层层转包，而这种方式正是为法律所严令禁止的。

　　由于非法承包没有任何保障，矿主们普遍舍不得花钱投入安全设备和采煤机械。当煤炭行情一片大好时，多挖煤、挑好的挖便成为自然而然的选择。

　　这种普遍选择带来两个结果，一是资源浪费严重。在煤炭行业内，占全国煤矿总数大头以上的集体煤矿，回采率只有10％－15％，也就是说每采出10－15吨原煤，就将85－90吨丢在了井下。而在国有大矿里，回采率通常达到75％以上，接近西方发达国家煤矿的水平。

　　另一个更让人触目惊心的结果则是全国各地频频发生的矿难，一时间，“带血的煤”成为这轮经济崛起周期的一个重要关键词。

　　理清煤矿产权的呼声因此一日高过一日，也一天天将山西的产权改革逼上历史舞台。

　　在2004年3月临汾隰县发生一起特大事故后，时任省长的张宝顺下定决心推动这项史无前例的改革，他在事故现场当扬拍板将临汾定为试点。一个月后省长助理亲自带队到临汾制定出了一整套实施方案。

　　不过，这套追认现承包者产权的协议转让方案却进行得异常艰难，要煤矿承包者多交出上千万，是一次对各方利益的大调整。全市500多座煤矿全部停产两个月也没有一家上缴价款，市里直到后来费尽周折才逐渐与煤矿达成共识。

　　取得国家认可

　　没想到的是，临汾试点得到了国家的肯定。在2005年7月的全国煤炭工作会议上，操刀试点的主管副市长苗元礼作为惟一一家地市级单位发了言。

　　而在此前三个月，

国家发改委、

财政部、国土资源部、劳动和社会保障部、环保总局与安监总局组成煤炭资源管理调研组在山西调研后，决定继临汾、吕梁两地去年试点之后再在大同、阳泉开展试点，然后全省铺开，继而推向内蒙古、陕西，2007年全国推广。

　　采矿权产权改革迅速登场。临汾一市总共可收取24亿资源价款，中阳一个县共能收取9亿，而在山西全省的方案中，随着价格标准的提高，价款总额相应提高。省政府一位官员感慨说，“我们替国家收回了多少该收的钱呀。”

　　而在全省主要是针对集体矿的这次改革大规模铺开之前，省内的六大国有统配煤矿也在另一种压力之下迅速完成了自己的采矿权变革。

　　在前些年煤炭市场低迷的时候，这些国有矿负债累累，在四大

资产管理公司成立之后不得不进行“债转股”。装进信达资产管理公司太原办事处债务篮子的250多亿资产中，煤矿就占了220多亿。

　　以此计算，六大矿将全部由信达控股，比例均在50％以上。趁着资源有偿取得的东风，各大矿纷纷将价款折算成国有资本金，即使按照每吨几毛钱来算，都能一举将信达的股份降低到30％左右，连大股东都不是了。

　　不过，折算成的国有资本金属于国家还是省里，国家还没有明确批复，因此这些矿务局重组后的新公司至今未能注册。

　　但是不管怎样，山西的这项改革既契合了国家资源价格改革的思路，又为资源产业此后将大规模开展的集中兼并提供了一个逻辑起点。今年4月，国务院批准山西为全国煤炭工业可持续发展试点。

　　张宝顺曾表示，他在省长任上做了大量常规性的事务工作，唯独资源整合和矿权有偿使用这项工作，最具有全局性的开创意义。在他离任之时，留下的是方向明晰的产权改革框架和大为改善的财政收支状况。