地方政府追求ＧＤＰ的成本收益分析

　　■经济随笔■傅勇

　　越来越多的迹象表明，中国正在为如何更好地考核地方经济发展的绩效而大伤脑筋。因而，当5月23日国家统计局下属部门公布一项全新的政策建议时，立即引起了各方关注。这项建议的核心是：对“十一五”规划中列出的国土空间四类功能区，应施以不同的政绩考核标准，对一些禁止开发的地区，应放弃以ＧＤＰ为考核标准，并允许这样的地区ＧＤＰ是 零增长甚至负增长。同时有消息称，中组部近期正在拟定新的政绩考核标准，其中将考虑环保因素。

　　勿庸置疑，确立何种考核政绩的标准在中国实在是太重要了，它几乎成了地方政府行为的指挥棒。

　　长期以来，中国政府的政绩观是以ＧＤＰ为核心的。这种直觉最近被学界证实。更具体地说，我们是在按照一种相对经济增长绩效的指标来考核官员，也就是将地方官员的政治升迁与当地ＧＤＰ增长相挂钩，并且采用相对绩效评估的方式将现任官员与其前任官员和临近省份官员比较，尽可能消除评估误差，加大激励效果。现实中，ＧＤＰ指标的高低在某种程度上就成了政绩大小的首要指标。

　　这种以ＧＤＰ为核心的政绩观对促进地方政府推动经济增长作出了巨大的贡献。然而，其巨大的成本正在日益地凸现出来。斯坦福大学的钱颖一教授认为，ＧＤＰ可以较充分地反映出经济福利。如果这样，ＧＤＰ就类似于“最优统计量”，以它来考核政绩就不会造成太大的扭曲。可是，由于地方政府官员对当地公众提供的服务是多任务和多维度的，如果激励只侧重在ＧＤＰ这一易于测度的部分，则会导致政府的所有努力向追求ＧＤＰ倾斜，并忽视了其他的重要方面。

　　有许多故事可以说明这种激励扭曲。比如，在采摘草莓的时候，如果用力稍大，草莓就会很快烂掉。因而，现实中往往不完全以采摘草莓的数量来支付工人的工资。同样的例子还有医疗服务。如果医生全部的收入完全取决于所诊断的病人多少，那么诊断的质量就没有保证了。

　　以ＧＤＰ为核心的政绩观也是如此。一方面，地方政府过度注重经济增长率，注重政绩工程，而忽视了增长的质量，如环境质量维护和效益指标的提高，有的官员甚至伪造增长数据。另一方面，地方政府在区域合作方面动力不足，地方保护主义和重复建设问题屡禁不止。原因很简单，在相对绩效考核下，官员们只关心自己与竞争者的相对位次，从而不仅做有利于本地区经济发展的事情，而且也倾向于去做不利于其竞争对手所在地区的事情（如阻碍外地的产品进入本地市场）。其中，对于那些“利己不利人”的事情积极性最高，而对于那些“既利己又利人”的“双赢”合作却兴趣不大。这就是中国各地方恶性竞争多于合作的深层次原因所在。

　　这些问题越来越成为

中国经济高效率增长的桎梏，改革考核官员的方式也就变得越来越紧迫。问题的复杂性在于，我们很难找到一个可以兼顾各方面的指标。不久前，英国《金融时报》引述国家统计局某官员的话，刊发了一篇题为《中国放弃“绿色ＧＤＰ”计划》的文章，随后中国官方又在最短的时间予以否认。可是，令人信服地核算“绿色ＧＤＰ”并作为考核标准的困难是众所周知的。因为，“绿色的”东西通常是没有市场价格的。

　　其实，要形成科学的政绩观，单单依靠上级政府的某个指标作为考核标准是不够的。

　　实际上，在一个本质上属于地方分权的国家中，至少有两种机制可以很好地规范地方政府的不当作为。那就是，“用手投票”和“用脚投票”。前者指的是一个政府辖区内的居民通过呼声和投票等渠道向政府部门传递自己的不满和要求；后者指的是，对于地方政府提供的治理服务，居民可以通过迁移来在作出选择。这是两种有效的替代机制，它们在政府治理中引入了市场机制。

　　笔者认为，在上述约束很好地发挥作用之前，地方政府的政绩观还很难得到根本的扭转。应该说，这两种机制在中国都还没有很好地建立起来，这也进一步表明为什么我们不得不倚重现行的ＧＤＰ考核标准。

　　不过，这种情况正在发生明显的改变。实践中的基层民主已经被证明能够有效地改善政府治理的效率；并且，随着户籍制度的逐步放松和人口流动的自由化，地方政府也必将越来越重视如何留住并吸引稀缺的人力资本和其他资源。可以想象，如果生产要素可以自由流动，即便是政府仍然追求ＧＤＰ目标，那也必须考虑降低企业和家庭的资源环境成本。在这个方面，我们再次看到将市场化改革推向深入的深远意义。

　　（作者单位：

复旦大学中国经济研究中心）