体制缺陷滋生土地违法

　　■聚焦土地执法风暴（三）■本报记者谢丽佳

　　日前，国土资源部发布的统计数据显示，今年前5个月，全国土地违法案件涉及的土地面积同比上升了近20％，一些城市的违法用地宗数和面积比例达50％以上，有的高达90％以上。而严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。

　　“土地违法问题在我国普遍存在，省级以下的每一个地方政府几乎都出现过违法用地的现象。”中国社会科学院农村发展研究所副研究员王小映在接受中国经济时报记者采访时指出，土地违法大致分为两类，一类是用地者违法，另一类是政府参与违法。

　　其中，“以租代征”以规避农用地转用审批和新增建设用地有偿使用费的缴纳，拆分项目化整为零报批用地，搞假招拍挂、假投资等违法手段屡见不鲜。

　　事实上，中央为了整治土地违法下来很大的功夫，但总是收效甚微。

　　“土地违法已经成为一个痼疾。”王小映指出，除去我国先天土地资源紧缺导致用地矛盾突出这个客观原因，体制弊病是导致土地违法难以消弭的主要原因。

　　土地所有权地方化

　　“尽管根据《土地管理法》的规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。但我国的土地管理制度的实际配置格局是国有土地所有权由市县政府掌管，土地出让、征收等实际供应由地方政府一手操办。”王小映向记者介绍，为了达到约束地方政府的用地行为，土地用地审批权转移集中到了省和中央，从而架构起土地管理的框架，形成了土地所有权地方化和土地管理权上收的格局。

　　但是，全国范围内的土地监管仅靠中央，是难以切实执行的。再加上，中央主张保护耕地与地方主张城市建设用地的矛盾等因素，导致违法用地的情况必然发生。

　　规划权责不明

　　“用地违法不违法是以规划为准绳的。”王小映指出，现行的土地规划管理体制也存在矛盾冲突。他认为，我国并未建立一个行之有效的规划管理体系导致土地用途管理制度失灵。

　　其中的主要原因是中央和地方政府在规划管理权责划分上的不明晰。目前，我国土地规划的权力主要集中在中央，由中央自上而下地编制总体规划。

　　总体规划是从上至下分级控制，具体的工具就是用地指标。中央和省级政府的规划实际上是进行指标的控制。但事实是，中央很难把各个地方的土地需求、规划需求以及需求的时间跨度等了解得很清晰，导致规划信息不对称，因此，指标的安排也难以切合实际。

　　而类似基本农田保护的全国性专项规划，在全国范围的地图上的显示也只是示意性的，实际上对地方政府没有很大的实质意义。事实上，功能详细的县市规划才是规划管制的依据，基本农田也只有在县市规划之中才能找到具体位置。

　　如此，导致各级规划的功能定位不明确，权责不明晰，最后的结果是地方政府的用地由上面定，规划和实际需求脱节，地方政府用地违法在所难免。

　　“在国外，如果是土地资源相对富足的国家，中央是不编制规划的，土地规划权在地方。”王小映向记者介绍，比如有的国家，州政府授予地方政府，按照自身发展的需要编制规划，地方政府自然而然地成为规划管理者，由其编制规划并监督执行。规划的编制和实施基本上是集中于地方政府，权责是一致的。

　　而一些资源紧缺的国家比如日本，考虑到如果地方政府各行其是，可能会出现一些宏观的、全局性的土地问题。因此，日本采用的主要办法是，中央编制一些全国性、局域性的规划，但这种规划是指导性的，而非强制性的，主要目的是进行功能分区，对一些大型的公共工程进行安排和引导，比如一些交通、防洪、水利、地质灾害等大型工程以及城镇体系的建设等。

　　这种编制规划实际上具有空间上的引导作用，没有数量、指标上的控制作用。地方政府编制自己地区的土地规划要以全国的规划编制为指导和依据，比如这个地方要作为农区还是都市区，还是要安排交通通道等，不过，却没有具体的用地结构指标的限制。

　　法律滞后

　　“尽管《土地管理法》规定用地审批权和规划权在中央，但其也明确指出‘县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查’。”王小映质疑，这种规定导致权责不对等，地方政府怎么可能对自身的违法行为进行监管和惩罚？他告诉记者，有些地方政府所谓的执法就是许可用地者违法用地以后，开处对方罚款，从形式上走执法的过场，实际上是与用地者共谋违法用地。

　　王小映认为，既然管理权力在中央，执法权也应该由中央执行，两者应该配套起来。尽管这又面临一个执法面太广，难以监管的问题，但无论如何，权责不对等是必须纠正的。

　　他告诉记者，目前有的省级政府也成立了执法监察大队，但谁来监督省级政府？如何监督？也是一个问题。日前，国土资源部一位官员对媒体透露，1至2个月之内将建立国家土地督察制度、设立土地督察总监。

　　王小映认为，设立土地督察总监可能是为了加强中央对省级政府的监督。但是，如果不从体制上着手改革，恐怕其作用也会有限。

　　“说到底，土地违法就是一个‘有法不依、执法不严’的问题。”中国社会科学院财贸所城市与

房地产经济研究室副研究员况伟大接受本报记者采访时指出，我国没有独立的司法体系，司法依附于政府部门，地方政府的土地违法行为自然无法得到有效遏制。只有改良现有体制才会行之有效。

　　土地分类、分级管制

　　“既然土地由县市政府征收、出让不可能改变。要解决土地执法的问题，就需要对土地管理权力的划分更细致一些，不只是划分用地审批权，还要划清规划行政权力。先是规划，再是用地审批，然后才有监察和行政处罚，这几个环节都要配套起来。”王小映认为，完全可以将土地划分为三类，由各级政府分类管制。

　　中央政府不如退一步，主管基本农田，包括基本农田的审批、规划以及执法；省一级政府则主抓基本农田以外的耕地；地方政府则负责其他非耕地土地的审批、规划以及执法。做到土地合理分权和法律监管的配套。

　　这样，土地管理的权责明晰，中央可以达到保护耕地的目标，地方政府也可以根据自身发展的需要编制规划，有效利用土地。

　　其中，中央和省级政府更多地侧重对一些特殊资源的控制和保护，比如对基本农田、生态资源等的保护，并对其进行专项规划。而地方政府则以此为依据和指导进行资源保护的详细规划，中央政府提供配套的财政支持。

　　在这个过程中，中央政府虽然也面临监督问题，但因其监管面缩小，更易于操作。

　　土地出让金再分配

　　日前，土地出让金将重新分配的消息引起各界关注。有媒体报道，国土资源部和

财政部上报了两套相关方案，其在执行思路与操作方式上，有着不同的设想，最终以两者为基础的综合方案更有机会出台。但在此过程中，财政部占主导话语权的几率似乎更大，最终方案确定后，一系列技术层面的推进或许也将由财政部更多地负责。

　　随后又有专家向媒体透露，财政部和国土资源部正在共同拟定方案。土地出让金中的10％将会在中央和地方分配，土地出让金中的40％不得当期使用。

　　“土地出让金作为财政收入的一部分，应该上交国家财政。因此，土地出让金的再分配应该由财政部主导。”况伟大向记者表示，土地出让金应该是“取之于地、用之于地”，因此，完全可以由财政部上收土地出让金之后，划拨一部分给国土资源部设立专项土地基金，用于耕地保护、完善征地补偿、加强土地整理等方面的资金需求。