多管齐下挖掉“卖地生财”瘾根

　　■聚焦土地执法风暴（二）■本报记者王小霞

　　浙江省杭州市国土资源局近日公开处理并曝光面积近200亩的典型国土资源违法案件。事实上，这只是地方政府土地违规案中的冰山一角。“违规批地、卖地生财，屡屡曝光后仍然无法遏制的土地违法案件近几年不断增多。因此，当审计署和监察部介入土地调控当中时，业界对土地市场的规范寄于了很大的期望。”有专家向记者表示，中央整治土地市场的 政令能否畅通和奏效，关键要看能否打破地方政府“卖地生财”的恶习。

　　土地违法成本很低

　　最近几年，土地违法案件的披露常见报端，其特点是违规土地面积大、牵涉的地方广。甚至在一段时间中，

国土资源部公开表示，有些地方违法用地达到70％以上。地方政府为何频频违规用地，越曝光违规就越多？

　　“地方政府与开发商是一个利益集团，即使以地生财被发现，很多时候就是通报批评，收回土地，对于相关负责人来说，并没有过大的成本付出。”一位

房地产业内人士向记者表示，低廉的违法成本让很多急于展现政绩的地方官员将卖地当成了首要工作。

　　“土地和资金是城市建设和房地产开发中两个最重要的因素，地方政府卖地可以获得高额资金，开发商需要土地进行房地产开发，当二者的需求高度一致时，中央政令在地方贯彻不下去也就找到了答案。”首都经贸大学房地产研究所教授张跃庆在接受记者采访时说，目前土地市场暗存的问题很多，此次监查部介入土地违纪调查之中，首要问题应该力查腐败。而审计部门应该好好查查地方土地出让金到底有多少，用到了那里？！“否则，仅靠市场经济来调控土地市场，显然力度不够。”

　　与此同时，据相关人士介绍，虽然国土资源部此前不断披露地方政府的违规用地，但是，国土资源部的主要职责是“检查出违法违规用地的情况”，至于如何处理地方政府以及当事责任领导，“应该是中纪委和监察部才能做到”。

　　这种情况造成的后果是：其一，国土资源部虽然实行了垂直管理，但要处罚违法的地方政府，又显得力不从心，这在事实上造成了行政处罚被悬空的状态。其二，尽管《土地管理法》明文规定：“对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但是，在实践中，司法机关与地方政府有着千丝万缕的联系，司法运作受到地方政府的制约乃至领导，司法机关其实很难直接追究地方政府的违法犯罪责任。

　　因此，地方政府违法用地的成本就变得非常低廉，甚至没有什么代价。

　　重提中央分享土地收益

　　“一直以来，如何更好地利用土地困扰着政府。”张跃庆说，早前中国土地使用制度叫“三无”，即无流动、无偿使用、无期限。后来，为了适应市场经济的发展，政府改变土地“三无”制度，使土地作为商品有偿使用。进入1987年年底，深圳市首先引入香港土地出让模式，公开拍卖一宗8588平方米地块50年的使用权，土地使用权在中国第一次作为资产进入市场。1988年4月，全国人大修改《宪法》，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的内容，国有土地使用权出让由此正式“合法化”。

　　在此过程中，国务院发出《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定国有土地使用权出让的收入中，“40％上交中央财政，60％留归地方财政。但后来，为了便于地方政府取得城市建设费用，中央财政对地方土地出让金的分享比例一再调低，甚至到最后有点不了了之。

　　“土地有偿使用以后，各个地方城市发现土地是地方财政的主要来源。而开发商也在此过程中大量囤积土地，炒卖地皮而发财。”张跃庆表示，1993年到1994年，北海、海南以及深圳，土地买卖现象非常严重，很多“地虫子”大变空手套白狼的戏法，造成这几个地方土地价格飞涨，房价上涨，房地产泡沫严重。最终，当泡沫破灭时，海南烂尾楼到处可见。

　　目前，全国房价再次上涨，中央几次调控都被地方化解于无形之中，其中，“第二财政”的动力不可小视。“为了遏制地方政府卖地生财，审查和监管地方土地出让金是非常必要的手段。”有关专家认为，在审查和监管的基础上，重提中央财政分享地方土地出让金也显得很有必要，只是中央到底应该分享多少比例，如何从习惯把所有收益都装进自己“口袋”的地方财政中掏出一部分来，肯定会有难度。

　　“不管怎样，严查违规批地、审计地方土地出让金的来源和用途、中央分享地方土地收益等政策，目前的确对严重的土地违法现象有改善作用。但从长久来看，提高建设用地过程中的征地补偿标准、大力推广中低价位住房以及杜绝地方政府在用地中‘寅吃卯粮’的现象，需要中央多个政府部门联手制定政策来解决。”张跃庆分析认为，土地问题非常复杂，在这场中央与地方的“较量”中，不仅需要合理的政策，更需要中央政府严查土地违法案件的决心。

　　改变地方官员“政绩观”

　　“在严查土地违法案件和加强监管的同时，还应该改变地方政府官员的‘政绩观’。”有专家表示，在今后的ＧＤＰ核算中，要把土地的收益从ＧＤＰ中剔除，把土地资金的减少作为ＧＤＰ的净减值，这样才能矫正政绩观，从制度上保证地方政府摆正自己的位置。

　　同时，要从根本上理清土地出卖收益的利益分配机制。目前，一些地方政府官员为追求政绩，习惯性地追求当地的经济增长率、城市化进度乃至一些表面化的“形象工程”。那么，这些资金从哪里来？“因此，杜绝地方政府‘以地生财’的习惯，必须对地方土地收益建立专款专用机制，以防地方政府负责人随意支配。

　　“而且，应改变地方政绩考核标准。”国家统计局景气监测中心副主任潘建成此前表示，中国将改变政绩考核指标，建立动态的监管和调控指标体系。“譬如禁止开发的生态区，就不要把地区生产总值当成衡量标准；对于优先开发地区，则应主要关注人均收入的增长。”潘建成透露，而那些放弃眼前利益、着眼于长期利益的地方可能得到补偿。这些都将对改变地方政府“卖地生财”的问题有所帮助。