解决西部贫困暨生态问题的出路

http://finance.sina.com.cn 2006年06月26日 08:52 中国经济时报

　　■侯东民

　　一、大规模退耕加深“一方水土养不了一方人”矛盾，消减人口压力势在必行

　　扶贫攻坚以来，我国贫困地区已高度集中在西部“一方水土养不了一方人”的生态环境恶劣地区。近些年政府扶贫、退耕、生态移民、水利等的投入不断增加，总体效果却不

<SCRIPT LANGUAGE="JavaScript1.1" SRC="http://205.adsina.allyes.com/main/adfshow?user=AFP6_for_SINA|finance|financePIP&db=sina&local=yes&js=on"></SCRIPT> <NOSCRIPT><A HREF="http://205.adsina.allyes.com/main/adfclick?user=AFP6_for_SINA|finance|financePIP&db=sina"><IMG SRC="http://205.adsina.allyes.com/main/adfshow?user=AFP6_for_SINA|finance|financePIP&db=sina" WIDTH=360 HEIGHT=300 BORDER=0></a></NOSCRIPT>

尽人意。在脱贫与返贫形成拉锯战的同时，国家退耕已经6年，2年后应撤回补助，农牧民生计问题至今难以有效解决，生态建设也面对着“给钱就退，没钱再垦”的威胁。

　　无庸讳言，近年这种现象的症结所在：较大规模退耕后，受地理及自然条件等制约，这些地区“一方水土养不了一方人”的矛盾进一步加深，人口增长则依然迅速。

　　例如，全国退耕先进县陕西省延安吴旗县山区农民人均耕地由近20亩下降到2亩，撤出国家补助，农民很难自我维持生计；而我国著名的贫困地区宁夏南部山区8县，农民的生育水平起码还在户均3．3个孩子，今后人口数量起码还将有60％以上的增幅。

　　越来越清楚的是，如不能较大幅度降低“一方水土养不了一方人”地区的人口压力，在目前人口状况下，扶植当地自救，任何努力恐将难以取得稳定进展，不管财政投入多大。

　　二、“就近移民”政策基本用尽，探讨跨地域移民问题，已经不能回避

　　在以上背景下，作为化解“一方水土养不了一方人”矛盾的有力措施之一，目前生态移民工作已在西部大规模展开，几年内移民已有二三百万之巨。

　　但对西部6省近年生态移民工作的调研中我们看到，根据“就近移民”原则，移民普遍仍安置在原贫困县、乡之内，不能移离贫困暨生态脆弱区。移民点不具备发展潜力，移民可能长期属于低收入人口而需要国家继续扶植情况并不鲜见。

　　据有关部门预计，我国需要生态移民人口700万，甚至更多，今后再向哪里安排，政府十分头痛。在这种局面下，探讨跨地域疏导的问题，已经不能回避。否则，国家巨大的努力与投入，到头来一部分可能仍然属于无效投入。当地人口、贫困与生态恶化问题，最终还需要政府重新设法解决。

　　三、初步调查显示，以接近市场化的“买地移民”方式，实现向内地移民是可能的

　　近些年，耕地农转非如果价格合理土地出让就会受到郊区农民欢迎。生态移民也涉及农民土地转让，政府补偿如果有一定力度，再配合以国家行政安置力量的有效性，以及内地官员、群众对国家政策的理解（受益于西部生态建设），就可能促进跨地区移民。去年，我们在河北、山东、辽宁、陕西等地２８个平原村调查了村民对接收生态移民的态度。经济补偿机制的作用已经显示出来。

　　１．在与各村委会座谈国家生态保护需要移民时，调查人员开始并不提补偿问题。因情况不同，此时２８个村有１２个村表示了愿意接受。由此可见，内地农民对生态保护以及国家政策安排表现出一定的拥护性或者服从性。

　　２．谈到国家一个移民有２万－３万补偿款时，愿意接受的村子增加到２０个。这表明移民工作具有交易行为性质，达到农民的心理价位时，就能扩展移民空间。

　　３．种地利润微薄，被调查村年轻人外出打工较为普遍，农民外出打工一两个月可能已经能抵上在农田一年的劳作，耕地在许多地区已不是农民主要的经济支柱，而成为最基本生活的保障。因此，耕地只要能够保证口粮田而且有余，农民放弃部分耕地转而马上取得较大一笔收入未尝不是件好事。

　　４．在以粮食生产为主的非城镇边缘区农村，问及地价，农民常以几十年农作物收成匡算土地价值，是很朴素的利益权衡方式，地价因此相对并不高（例如，每亩约４００元×３０年）。当直接问及接受一个移民的补偿要求时，各地对补偿款的要求也大都在２万－４万之间。

　　因此，在我国内地诸省以粮食作物为主的地区，只要不是城、镇边缘，在理论上或可以预计只要能保证农民粮食自给有余国家一次性补偿多年平均一定幅度高于耕地年产出，来自迁入地的阻力不必过于高估。如补偿条件相对优惠，移民甚至可能会得到一些地区的欢迎。

　　５．目前一个移民中央财政补助约５０００元，实际支出至少１万元。跨地区移民将涉及到两地政府，因新加入了内地政府，地方政府方面的投入能力将成倍增长，再加上一地区接受移民数量终归有限，因此，如果每个移民得地按１．５亩计算，中央移民补助由目前一人５０００元提高到２．５万元，新增的２万元用于农地补偿（一个村增加十户移民，可得到补偿近百万元），其余事项由两地政府、主要是省级政府解决（可视为生态补偿款），则在内地拓宽移民渠道是可行的。

　　６．目前国家扶贫及生态建设的资金都有数百亿之巨，如每年生态移民资金安排５０亿元左右。可以跨地域移民２０万－３０万人，１０年２００万－３００万人。这样不仅将能真正有效地解决西部贫困问题，减低生态压力，同时也节约了财政退耕与

扶贫款。由于绝大部分移民资金实际是用于补偿内地农民、农业，这部分资金将转化为有效率、有回报的三农资金投入，而不再消耗于扶贫与返贫的拉锯战中，不需要无休止地长期补贴下去。

　　首先可以解决陕北、甘肃等地区需搬迁的汉族人口的外迁问题。少数民族搬迁，应尊重少数民族意愿，妥善研究解决。

　　四、强化目前“对口劳务输出”扶贫工作，附加“优先户籍改革”政策，可以大力替代生态移民措施

　　今后即便打通了跨地域移民通道，７００万人甚至更大的拟移民规模也太大，更不要说在西部贫困地区“就近安置”了。这些人实际上不必要完全以生态移民的方式迁出。

　　例如，利用户籍制度改革，对西部贫困地区农民工（目前估计近百万人）中已经较稳定融入城市生活的（连同符合户籍转入条件的家属），可优先给予城市户籍，实现彻底转移。

　　进一步，国家可以督促加强目前东西部对口扶贫中的劳务输出合作方式，同时设立户籍转入条件（年龄、滞留时间、工作情况、文化程度、子女数等），对符合条件的加快转移。

　　第五次人口普查时农村１５－３４岁人口占总人口３２％，目前集中在西部国家级贫困县的绝对贫困人口约１０００万（其他西部散居贫困人口主要可通过社会救济等方式解决），推算其中适宜劳务输出人口大约３２０万，按１０年规划劳务输出，年约需输出３２万。这３２万的一部分已经流入城市，部分人因身体或各种原因还要留在当地。这些因素以３０％计，则年约需输出量在２０万人左右。

　　目前，每年我国新增农业流动人口４００万左右，仅２００３年，对口扶贫西部向东部组织了输出劳务１６万人，广东一省就接纳了１２万人，而

长三角、京津唐地区的潜力尚未挖掘。显然，这种途径移民潜力比生态移民更大、更易操作、更为彻底（不需要今后再次农业劳动力转移）。至于继续留在本地的贫困人口，国家该救济的救济，该低保的低保，由于生育旺盛期人口的外出及撤离，当地人口规模随时间流逝将逐渐减少，向生态承载力内回归。这样，不需要或较少需要中央扩大扶贫投入规模，将取得根本的效果，得到直接与间接、人口、社会、经济、生态多方面效益。西部生态危机区人口压力、也是全国贫困问题与生态安全的最大威胁，在正常城市化过程中将能基本化解。

　　（作者单位：中国人民大学人口与发展研究中心）

爱问(iAsk.com)

【谈股论金】【收藏此页】【股票时时看】【大中小】【多种方式看新闻】【打印】【关闭】