评论：我国公用企业引入竞争机制具有可行性

　　公用企业因其涉及社会公共利益，历来被视为具有自然垄断性，长期以来被认为可以不受反垄断法的一般规制，享受除外待遇。然而，享受除外待遇的公用企业在实践中却暴露出了越来越多的问题，公用企业垄断成为当前社会反应强烈的热点问题。我国的公用企业目前总体上仍处于一种垄断的状态，往往为一家或几家所垄断。我国的公用企业是否应在制定反垄断法时享受反垄断法除外的特殊待遇，换言之，我国的公用企业是否能够或应引入竞争机制，值得我们深思。

　　从世界各国的情况看，自20世纪70年代以来，美、英、日等发达国家在自然垄断领域都放松了管制，取消了经济性管制条款，这意味着公用企业垄断经营的局面被打破，在公用企业中引入竞争机制已成为一种发展趋势。而在法律适用方面，这些国家对自然

垄断行业都趋于严格适用反垄断法制度。

　　我国公用企业引入竞争机制的可行性体现在以下几个方面：

　　公用企业引入竞争机制是成本效益原则衡量的结果

　　成本效益原则是各国各地区竞争立法及其实施过程中要考虑的一个重要原则。这一原则有两种表述方法：维持竞争的成本效益原则和维持垄断的成本效益原则，这两种表述方法只是立足点不同而已。前者是指如果维持某一市场上的竞争所须付出的代价高于维持该项竞争所可能获得的好处或者收益，那么，维持该项竞争就是没有必要的；反之，政府就应当考虑制定或者实施维持某一市场竞争的法律或者政策。后者同样也是一种代价与收益的比较，如果付出的代价大于收益，维持该项垄断就是没有必要的；反之，政府就应当继续考虑维持垄断政策。所以，竞争法上的成本效益原则实质就是竞争与垄断的博弈，因此，我们也可以将成本效益原则表达为：如果维持垄断的成本高于维持竞争的成本，而维持垄断的收益却低于维持竞争的收益，则不维持垄断，而维持竞争状态。

　　成本效益原则的专业化要求极高，需要借助一整套完善的综合分析体系和方法，不易把握。但是我们可以从影响成本效益的几个因素来分析。

　　 (一) 国家或地区经济安全因素

　　一般认为，如果维持竞争或者维持垄断违反了或者可能违反国家或地区经济安全，则此时维持竞争或者维持垄断是代价最大的行动。这是一个国家或地区采取维持竞争或者维持垄断的首要考虑因素，而且是最重要的因素。目前我国已经加入WTO，跨国公司将在公用企业领域与我国企业展开全面竞争。如果公用企业抱着垄断经营的模式不变，只能是低效率运转，那么当面对强大的外国竞争者时，我们的地区经济甚至国家经济将面临严重的安全隐患。所以，我们只有抢先进行内部改革，在公用企业导入竞争机制，让我国的公用企业逐步在竞争中发展起来，方可迎接WTO的挑战。

　　 (二) 科技进步和经济发展因素

　　在公用企业垄断经营模式下，从公用企业内部到行业的管理者的工作都呈现低效率状态。美国率先对公用企业进行改革，通过了一系列针对交通运输、电信业的改革法案，在公用企业引入竞争，大大提高了经济效率，促进了科技进步和经济发展。

　　 (三) 经济全球化因素

　　垄断经营使得我国公用企业缺乏生机和活力。经济全球化，必然使我国公用企业只被动地承担一体化义务。只有尽快引入竞争，不断提升参与国际竞争的能力，才能真正跻身于经济全球化，享有可能的全球化利益。

　　显然，在公用企业维持垄断成本大于收益，引入竞争机制才是公用企业顺应发展潮流的正确选择。

　　公用企业引入竞争机制是市场经济的要求

　　市场经济是迄今为止最富效率的经济形式，其根本原因就在于市场经济是竞争性经济，竞争是市场经济活力的源泉。根据发达市场经济国家的经验，市场经济是一种由竞争来指挥和监督微观经济过程的经济制度。市场经济必须要与竞争相联系，因为市场经济以经济主体独立自主制定其生产或经营计划为特征，这种分散制定的经济计划必须要通过市场价格进行调节，而市场价格则是在竞争和企业可自由进入市场的条件下形成的。竞争强迫企业降低生产成本，鼓励创新活动，因此，竞争作为调节和创新的过程就成为维护市场经济秩序不可缺少的组成部分。反之，如果没有竞争，销售者不仅不会考虑消费者对商品的质量、规格以及品种的需求，而且，为了获得高额利润，他们还会将价格随意定得很高。因此，竞争这种外在的强制性规律对整个社会而言是有益的，特别是广大消费者，他们有了更多的消费选择权并可以接受到更为合理的价格水平。正如亚当·斯密所言：“一种事业若对社会有益，就应当任其自由，广其竞争。竞争愈自由，愈普遍，那事业亦就愈有利于社会。”

　　按照传统理论，公用企业具有自然垄断性，只有限制竞争，才能有效经营，降低成本，充分利用资源，提高社会总体福利水平。但事实证明，缺乏竞争激励的公用企业在引入竞争之后，其成本降低、经营效率和服务质量反而提高了。中国老百姓也初步从电信、城市公交、公路客运、民航等引进竞争机制中尝到了甜头。随着社会主义市场经济体制的建立，传统上属于自然垄断的公用企业或行业，有的已经呈现出明显的非自然垄断特征。在公用企业领域，有必要也有可能引入竞争机制，这是因为，在公用企业领域，通常只有网络设施具有自然垄断性质，并非所有的业务都具有自然垄断性。如水电供应管线、铁道等确有自然垄断性，但是诸如水厂、电厂、铁路运输公司等却是可以开展竞争的。发达国家改革电力行业和铁路运输的基本做法就是这样，如英国将发电、输电和供电分业经营，在发电、售电市场引入竞争机制，鼓励多家公司开展竞争，输变电业务因其自然垄断性质则由国家电网公司独家经营，同时对输变电价格实行监管；英国铁路公司和日本国铁都是按照路、运区分的方式改革，铁路轨道网因其具有自然垄断性而由专门的铁道维护保养机构垄断经营，铁路运输则由多家公司在竞争的基础上经营。我国当前对公用企业的改革，基本思路也是区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务，在非自然垄断性业务中引入竞争机制。

　　即使是公用企业中的具有自然垄断性质的部分，也是可以通过一定方式引入竞争机制的。如电网、铁路网等不妨由一家企业垄断经营，同时在市场准入上做文章，将网络管理经营权经由招标特许独家经营，这样就可形成多家竞争投标的局面，中标者必须遵守特许经营的各项条件，特许权期满后又可通过招标选择独家经营者。

　　公用企业引入竞争机制是消费者权益保护的要求

　　维护竞争和消费者权益保护是同一问题的两个方面，市场经济要维护竞争，实质也正是要维护消费者权益，前者是从经营者之间相互关系来谈，而后者则是从消费者与经营者关系的角度来谈市场要求的。如果市场机制能够正常发挥作用，那么竞争与消费者权益保护应当是一致的。过去的公用企业垄断经营虽然对特定历史时期的经济发展发挥了重要作用，但垄断本身的低效率和官商结合的腐败作风在市场经济的大潮中也更加凸现出来。公用企业是面向社会各界、服务于千家万户的企业，其经营状况的好坏、服务质量的优劣及价格水平的高低直接关系到公众生活，因此公用企业与消费者权益关系甚为密切。如公用行业被一个或者几个企业所垄断后，竞争减弱，垄断企业产品质量意识和产品品种开发意识淡化，服务态度僵硬，价格居高不下，消费者作为弱者不得不接受自己认为极不合理的“霸王”条款。只有在公用企业引入竞争机制，经营者在平等的基础上展开竞争，消费者的自由、知情、公平交易、损害赔偿等基本权利才能落实，消费者主权才能得以实现。

　　(作者单位：山西财经大学、太原师范大学)

　张旭娟 郝建玲