强化以提高人口素质为重点的农村公共服务

　　人均GDP超过1000美元以后，我国已开始从生存型社会向发展型社会转变。伴随着这个进程，我们要加快实现从人口大国向人力资源大国的转变。在这个特定背景下，新农村建设的核心在于，按照以人为本科学发展观的要求，以全面提高农村人口素质为重点，统筹城乡发展，使城乡居民共享改革发展的成果。

　　农村人口素质现状与强化农村公共服务的现实需求

　　一般而言，人口素质与经济发展有很强的正相关性。我国经济社会的不断发展，对人口素质提出了越来越高的要求。但是，目前我国农村人口在受教育年限、医疗水平、农村文化等方面，与城市相比差距很大。从总体上说，我国农村相对较低的人口素质与我国城乡协调发展和建设新农村的要求不相适应。

　　与城镇相比，农村教育比较落后，广大农民在教育方面的压力增大。农村教育水平的落后，直接导致城乡劳动力素质的差距。从广大农村的情况看，目前的突出问题是：第一，农村人口的受教育程度较低。2002年，农村劳动人口人均受教育年限仅为7.33年，尚未达到九年义务教育的基本要求；而城市该指标是10.20年。全国现有8500万文盲、半文盲，3/4以上集中在西部农村、少数民族地区和国家级贫困县。此外，农村职业教育发展滞后。据统计，农村劳动力中除农技外，具有一技之长的不足1%，绝大多数农村劳动力缺乏必要的专业知识。第二，教育资源城乡分配严重不平衡。例如，2002年教育预算内经费用于农村的比例不到30%。第三，教育费用的过快上涨，加大了广大农民的负担。例如，按农村生活费计算，在农村培养一个高中毕业生约需2万元，培养一个大学生则需4.8万元。据安徽省城调队对某县的调查，按该县2004年2668元的农村居民人均纯收入计算，培养一个大学生相当于该家庭一个劳力18年的纯收入。

　　当前农村新型合作医疗制度仍在建立过程中，“一人得病，全家返贫”仍然是广大农民最担忧的大问题。当前，健康水平对中低收入群体、特别是对广大农民的威胁很大。一部分农民“小病硬扛、大病等死”的情况并不少见。据统计，中国西部因病致贫者已达到300-500万人左右，农村贫困者中有70%是因为疾病造成的。据山东省卫生厅等有关部门2005年7月的问卷调查显示，约有1/3的被访农民认为当前建设的新型合作医疗制度不能完全解决现实的医疗压力，最重要的是报销标准偏低。据有关部门提供的资料显示，很多地方加入新型合作医疗的农民门诊费用仅能报销10%～20%，大病报销5000～10000元封顶，而且报销时一般还要剔除用药目录以外的花费，农民普遍反映小病报销太麻烦，大病补偿比例太低 。进一步的调查则表明，我国农村劳动力的身体素质总体情况一般。1987年身体较好以上农民比例为59.4%，较差和非常差的占6.3%；2002年身体状况较好以上的农民比例则下降到45.1%，较差和非常差的上升到13.1%。

　　广大农村的文化事业发展严重滞后，由此引发的各类问题逐步增多。高素质的农村人口，不仅表现在有良好的教育背景上，也表现在良好的文化素质上。当前，农村文化的发展现状令人担忧。有专家指出，相当多的农村已经成为落后文化的重灾区。这具体表现在：淫秽文化在农村蔓延；迷信文化在农村沉渣泛起；

传统文化团体逐渐衰败。落后的文化阻碍了农民接受新知识，也十分不利于农民参与新农村建设。

　　以上三方面的现状，凸显出我国农村人口素质亟待提高，凸现强化农村公共服务的迫切性。今后几年，通过为广大农民提供基本而有保障的公共产品，能够明显提高农村人口素质，并由此探索市场经济条件下城乡协调发展的新途径。

　　提高农村人口素质与实现城乡公共服务均等化

　　国际经验证明，现代意义的贫困不仅在于收入水平低下，更重要的是人的能力不足。从我国的情况看，以义务教育、公共医疗为重点的公共服务不仅成为广大社会成员越来越迫切的公共需求，而且也成为全面提高农村人口素质的主要任务。

　　目前，城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共医疗、义务教育、最低保障等基本的公共产品上。从农村的情况看，城乡公共服务供给的严重失衡，使农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务，并由此导致他们最基本的生存权和发展权得不到保障，直接限制了农村人口素质的全面提高。2004年，我国名义城乡收入差距为3.2：1，若把义务教育、基本医疗等社会保障因素考虑在内，有学者估计我国城乡实际收入差距已达5～6：1。按照这个分析，公共服务因素在城乡实际收入差距中的比例大概在30%～40%左右。

　　具体分析，第一，目前我国农村教育经费严重不足。教育部和财政部相关的数据显示，2003年，全国农村义务教育投入为1365亿元，比实际需求少476亿元，供给占实际需求的74.1%。第二，医疗资源过度向大中城市集中，这种不合理的资源配置直接加剧了城乡之间资源拥有的不平等现象。目前，全国80%的医疗资源集中在大城市，其中30%又集中在大医院。县级以下公共卫生机构只有1/3能够维持正常运转，农民看病难的问题仍十分突出 。

　　国家财政资源在新农村建设中配置的重点是提供基本的公共产品。有学者主张新农村建设的重点是改善农村的基础设施。我认为，近年来我国基础设施的投资过于庞大，有的地区基础设施建设已超出经济社会发展的实际需求，造成资源配置的不合理。我国农村的基础设施建设比较落后，适度加快农村的基础设施建设是必要的。但从广大农民最直接、最迫切的现实需求出发，今后几年国家资源配置的重点应当放到农村基本公共产品的供给方面。

　　我们应当充分估计并高度重视农村公共服务对全面提高农村人口素质的重要作用。我国政府确立了以人的全面发展为目标的人口发展战略，加快实现由人口大国向人力资源大国的转变。其重要任务在于，各级政府要通过广泛满足广大农民对义务教育和公共医疗的需求，从根本上增强农村人口获取生存和发展的机会、提高选择的能力，以使他们能够长期过上健康而有创造性的生活，从而从根本上脱离贫困。为此，缩小城乡差距不仅仅是缩小城乡经济总量的差距，更重要的是逐步缩小城乡居民享有的公共服务的过大差距，并由此有效缓解不断扩大的城乡人口素质差距。

　　提高农村人口素质与建立农村公共服务体制

　　“十一五”期间，提高农村人口素质，需要在建立农村公共服务体制方面实现重大突破。例如，第一，建立城乡统一的义务教育体制。第二，加快建立新型农村合作医疗制度。我国绝大多数的省份都于2003年开始建立新型合作医疗的试点。“十一五”时期，应当继续推广成功的经验并使其逐步制度化。第三，在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度。第四，探索建立符合农村特点的养老保障制度。目前，中央政府已决定将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，逐步建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。从2006年起，提高对参加合作医疗农民的补助标准，使农村医疗卫生状况在“十一五”期间有一个比较明显的改善。由此，将为逐步建立城乡统一的公共服务体制奠定重要的基础。

　　我国新农村建设的过程也是政府学会运用新的理念和新的办法改善农村治理的过程。从现实情况看，一方面，广大农民公共需求的快速增长与农村公共服务供给严重短缺已成为农村公共治理的突出矛盾；另一方面，地方政府、尤其是乡镇政府的公共服务职能相当薄弱，对中央政府强调的扩大和强化公共服务职能还缺乏充分的估计和深刻的理解。为此，要把建立农村公共服务体制作为今后几年乡镇政府转型的主要任务，按照强化农村公共服务的要求，加快推进乡镇政府改革。

　　充分利用人口计生网络的平台，加快建立农村公共服务体系。从全国的情况看，已建立了一个集管理、服务和联系农户“三位一体”的人口计生网络。应当说，这个扎根农村基层、同千家万户建立起密切联系的农村人口计生网络，是当前农村公共服务最主要的平台。我认为，它能在农村公共服务中发挥重要作用。第一，可以成为提供农村公共服务的基本队伍；第二，可以从多方面提供农村公共服务的信息；第三，有利于统一农村公共服务体系，提高公共服务效率。尤为重要的是，我国人口计生工作已开始发生重大的转变。即：从控制人口数量向提高人口素质为目标的转变；从控制管理型向公共服务型的转变；从单一的计生工作向统筹解决人口问题的转变。为此，建议以农村人口计生网络为主体，建立乡镇一级的公共服务中心。这样做的好处是，能够把全面提高农村人口素质作为重点，统一、强化农村的公共服务。

　　(作者系中国<海南>改革发展研究院执行院长)

　迟福林