如何实现新农村建设财政转移支付效用最大化

　　■专家建言■张孝德

　　2006年，中央财政用于“三农”的支出将达到3397亿元，比上年增加422亿元。在大政方针确定的情况下，如何使财政转移支付实现效用最大化，是目前新农村建设中需要面对和解决的一个新问题。

　　谨防转移支付资金使用的三个陷阱

　　（一）谨防让转移支付跟着要钱的走，使转移支付成为向有钱者的支付。中央一号文件中提到的新农村建设需要财政支付转移的七个方面都是，解决“三农”问题迫切需要钱。应当说中央向新农村建设的财政转移支付，不是锦上添花，而是雪中送炭。要使财政转移支付实现效益最大化，就是要将有限的资金使用在最需要资金的领域、地区和农村。但是，如果对财政转移支付资金没有一套从预算到监督使用的刚性约束制度，那么财政转移支付的资金分配就很难朝着既定的目标走，可能会陷入跟着要钱的走的陷阱。这样，财政转移支付资金的分配就会服从于另一个规律，即钱向有钱者和有关系者配置。因为要钱需要成本，要钱也需要钱。由此形成的转移资金配置的格局是，那些没有钱、最需要钱的地区和乡村，由于支付不起要钱的成本，在要钱上自然处于弱势地位，得不到应该得到的建设资金，而那些相对富裕的地区和乡村，不仅有钱，而且关系也广，在要钱公关上处于优势地位，反而能要到他们想要的钱。从表面看，转移支付范围没有超出农村，也没有超越预算规定的范围，但实际上形成的使用效果与最初的目标大相径庭。

　　（二）让转移支付跟着试点走，使新农村建设变成形象工程。抓试点，以点带面，是我们长期以来习惯使用的运动式管理方法。试点先行也成为我们启动某项工作之前的惯例。试点也就自然成为资源配置的重点。如果试点真能发挥以点带面的功能也罢，问题是多年来，我们在试点上屡次付出代价，不是“以点带动面”，而是“以点代替面”。在新农村建设启动后，不同层次和不同类型的试点正在酝酿中，那么新农村建设的试点是否会避免“以点代替面”结果？对此我们表示担忧。在整个管理体制没有发生变化的背景下，我们不能奢望这一次会比上一次好。如果新农村建设不能有效地避免“以点代替面”这种结果，那么新农村建设资金投向就有可能陷入投资跟着试点走的陷阱。如果大量的投资集中在各种各样试点上，那么，新农村建设资金所启动的，不是整个新农村建设，而是“以点代替面”的新农村试点，是各级领导的标志或形象工程。

　　（三）让转移支付跟着配套资金走，使转移支付成为增加农民负担的转移支付。长期以来，中央对地方的各种专项投资中有一个惯例，是地方额度配套进行。在新农村建设中，要充分认识这个做法的弊端，避免陷入让转移支付的资金跟着配套走的陷阱。如果转移支付跟着配套走，可能会导致两种结果：一是有钱的地方会得到更多钱，越没钱的越得不到钱，使转移支付失去维护公平的作用；二是为了得到投资，通过向老百姓摊派进行硬配套，结果使给予农民实惠的转移支付，变成了变相的摊派。我们主张有多少钱办多少事。“十五”期间的

城市建设中，在追求业绩、贪大求洋的思想指导下流行的小钱办大事、没钱也办事的做法，已经使许多城市负债累累。如果将这种做法重复推广到新农村建设中，让本来就处于弱势的农民负债，这无疑会使其雪上加霜。

　　推进制度创新，保证财政转移支付效用最大化

　　（一）建立透明的转移支付分级细化预算制度。在我国现行的从中央到地方的五级政府管理框架下，对农村的转移支付是我国财政支出环节最多的一项支出。根据以往的经验和教训，支出经历的环节越多，层层跑冒滴漏导致财政资金使用风险越大。鉴于我国现行财政预算体制存在诸多漏洞，围绕建立透明的转移支付的分级细化的预算制度，可尝试进行以下改革。

　　一是要对新农村建设的项目资金实行分级细化预算，堵住直通车式的转移资金。中央财政的转移支付只能对省级进行，要堵住以各种名目出现直通车式的中央财政直接对县或乡村的资金转移。省级对下一级的转移支付，也严格按照此原则进行。转移资金要严格按照预算规则，进行分级分解，堵住各种以抓试点、搞模式为名，使转移资金在关系链的作用下，形成不公平的直线转移。尽量使建设新农村的公共投资投放到最需要的农村。

　　二是制定严格转移资金分配的规则，实施自上而下的透明化转移。要让中央财政用于“三农”的3397亿元转移资金，从中央到地方的每一个环节，都在公开透明的状态下进行。每个环节按照什么规则转移资金，每个地方得到多少转移资金，都应当向社会公开。要使长期以来各级地方政府和中央在财政资金分配中的暗箱博弈，变成有规则的透明博弈。

　　三是为了减少转移支付环节，建议这次新农村建设资金的转移支付，走出传统的五级管理模式，实行中央到省、省到县、县到村三级转移模式。最近几年，在浙江、湖南等省进行的扩权到县和省管县的改革实践证明，在现有行政管理框架下，在财政支出上实行三级管理是可行的。

　　（二）建立跟踪转移支付的监督体系。改变长期以来存在的事后监督的做法，建议启动与新农村建设转移支付同步进行的全过程监督体系。国家

审计部门要从转移支付的预算、资金分配、直到资金使用的每一个环节，进行全过程审计监督。除此之外，还要充分发挥媒体的监督功能和全社会的监督作用，特别是广大农民的监督作用。要将广大农民对新农村建设资金的民主监督同推进农村的民主政治建设结合起来。

　　（三）导入转移支付的绩效预算和绩效审计制度。针对目前我国财政资金管理中存在的重预算轻资金使用跟踪管理、重支出轻支出效果控制的问题，建议导入此制度。财政部门不仅要严格控制预算支出是否按规定项目和要求执行，还要从一开始就对预算支出效果进行评价，而且要和资金使用部门的绩效考核挂钩。在传统的预算体制中，要钱难，但钱一到手，就成了短线风筝，其结果无法控制。为了提高转移资金的使用效率，不仅财政部门要搞绩效预算，国家审计部门也要相应地导入绩效审计。应将财政年度执行绩效评估、审计结果与下年度的预算支出进行挂钩，对资金使用形成良性的激励和约束机制。

　　使新农村建设资金转移支付效用最大化的三个关键点

　　（一）按新农村建设的需求层次重点转移，解决关键问题。中央对新农村建设的投资不是锦上添花，而是雪中送炭。将新农村建设最迫切和最基本的需求作为重点转移对象，是新农村建设转移支付要坚持的最基本原则。这个原则不仅是中央财政转移支出的原则，更是各级地方政府支出的原则。就生产和生活而言，生产是重点；就公共设施和农村社会保障而言，社会保障是重点。解决了生存问题，才能谈发展。在农民连起码的生存问题都没有解决之前，搞跨越式和高标准试点的做法，不是真正的新农村建设，而是满足为政者自己需求的形象工程建设。

　　（二）根据地区差异进行均衡转移，解决和谐发展问题。据统计，中、西部农村小康社会实现程度比东部地区分别低22．2个百分点和45．6个百分点。在资金有限的情况下，要按照公平的原则，对西部地区的农村、对贫困地区的农村进行重点转移。

　　（三）按新农村建设的不同类型进行有针对性的投资，有效地解决问题，不能搞一个模式，一刀切。十六届五中全会对建设社会主义新农村提出了一般的总体目标，但对于处在不同发展阶段、不图地缘环境的农村，需要重点解决的问题是大不一样的。东部地区新农村建设与西部地区新农村建设就不能按一个模式和思路来搞。处在同一地区、或同一发展水平的农村，由于所处的具体地缘环境不同，也应有不同的发展模式。处在城市包围中的农村与处在偏远山区的农村，同样不能按一个模式来搞。

　　两点建议

　　（一）加大对新农村建设的后续政策研究。新农村建设是一项长期的持续推进的系统工程。在中央有了战略决策，上级政府也有转移支付的政策后，要加大新农村建设的后续政策研究。特别是新农村建设转移支付对新农村建设驱动机制和投资效应的研究，应当予以关注。

　　（二）要以新农村建设转移投资为切入点，推动公共财政体制和转移制度创新。新农村建设转移投资不同于国债，随着时间推移，将会成为中国财政常规支出中额度越来越大的部分。如何管理使用好这部分资金，对于

中国经济和社会发展具有举足轻重的战略作用。以新农村建设资金转移支出为切入点，推进公共预算、绩效预算、绩效审计等一系列改革，既可以为提高转移支付资金使用效率提供新制度保证，也能为系统的财政体制改革提供新经验。

　　（作者单位：国家行政学院经济学部）