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“要是搞统一调控，肯定要出问题。”曾担任国家土地管理局建设用地司司长的李尚杰在接受本报记者采访时表示，“我国各省市区经济、环境状况差距很大，所以，每个省、每个地区调控的重点应该是不一样的。”李尚杰现在的身份是国土资源部咨询研究中心土地部主任。日前，在国土资源部副部长鹿心社主持召开的全国土地利用总体规划修编领导小组第七次会议上，鹿心社副部长和专家组成员“意见达成一致，在内容上增加了土地利用规划对各类各区域用地的‘统筹安排’”。“‘分区调控’，是第二轮国土宏调与第一轮最明显的
区别之处。”一位规划修编专家组成员告诉本报，“更有针对性和可操作性。”“量体裁衣”“分区调控其实体现了国土调控与‘十一五’规划的承接性。”国土资源部一位官员这样认为。国家“十一五”规划一改过去“东部、中部、西部、东北”的粗略划分模式，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。即改变按计划平均分配土地指标的方式，实行符合主体功能区定位的土地政策，发挥土地政策的约束和引导功能，既加强对土地资源的保护，也保障经济增长对土地的需求。这就意味着，“不同的主体功能区，要有不同的土地政策。”国土资源部官员强调。根据国家“十一五”规划，结合国土资源部职能，在东中西和东北地区这一大的地带划分基础上，国土资源部又进一步将全国划分为土地和矿产优化、重点、限制和禁止开发区等24个主体功能区，其中东部4个区，中部5个区，西部11个区，东北4个区。“东、中、西部以及东北四个区，会实施不同的土地调控措施，而每个区内的各小区，又有不同的任务。”上述规划修编专家组成员表示。耕地保护纳入干部考核“这种按‘区’进行土地调控的方式，更实际，更容易操作。”李尚杰认为。自前年第一轮土地宏调实施以来，李经常到基层调研。“（对于第一轮的土地调控），（地方）意见都比较大，矛盾也比较突出。”李尚杰坦言。比如在开发区调控上，“中西部说，东部发达地区开发区搞得比较早，现在他们都已经搞完了，我们刚要发展，就开始调控”。“东部也有意见。”东部希望在用地指标的分配上和耕地“占补平衡”上“都要有区别”。李尚杰认为，土地参与宏观调控是个新问题，“最近两三年国家才重视到土地参与宏观调控的重要性”。所以，按照上述规划修编专家组成员的说法，第一轮调控“全国一个土地政策，没有顾及到各个区域的不同特性，也没注意到区域之间的协调发展”。这导致的一个局面是，“不合理的现象（如基本农田‘异地代保’，省际之间买卖用地指标）一边不断地被国土资源部叫停，新的问题一边不断地产生。”前述国土资源部官员透露，目前，新一轮土地调控中的一些具有法律效力的“约束性指标”（如耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等）和18亿亩耕地的“红线”已经划定，“关键是如何切分”。虽然“现在还没有具体确定每个区给多少供地指标”，但今年的指标要维持去年的水平。“这已经非常困难了，如果保证18亿亩耕地，是个很大的问题，整个‘十一五’只剩了3000多万亩的用地指标”，而“‘十一五’又是大发展时期。”所以，尽管“分区调控”的思路已经确定下来，但国土资源部更要求各地能把用地的重点放在“挖潜”上，即把存量土地用起来。不仅如此，国土资源部已经明确，要把土地利用总体规划确定的各主体功能区对耕地、基本农田保护面积和质量，纳入领导干部考核内容进行考核。[][46]
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