■朱四倍
国土资源部消息,在近年来的土地检查中发现,一些城市的违法用地少的在60%以上,多的甚至在90%以上,严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关,中央政令在一些地方难以贯彻落实,有令不行、有禁不止在土地问题上比较明显。(见《新京报》6月7日)
“一些城市的违法用地少的在60%以上,多的甚至在90%以上,严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关”之类的话语,公众并不陌生。早在2004年,国土资源部有关领导就透露,据调查,目前我国80%的违法用地是地方政府行为,凡是性质严重的土地违法行为,几乎都涉及政府或相关领导。变化的仅仅是数字:从80%上升到了90%。
数字的变化表明地方政府在“以地生财”的道路上越走越远,其背后是权力与市场的共谋。我们有必要弄明白地方政府何以有违法用地的冲动,要知道,违法用地是对公平的舍弃,笔者以为,违法用地背后的“政治创租”、“政治收益”是重要诱因。目前,我国土地不能交易,最终导致土地产权的拥有者——农民或被拆迁人——在法律上没有资格作为土地交易的一方,无权参与谈判。土地出让金与征地成本之间存在巨大的利益空间。有关资料显示,土地增值收益占51%-93%,政府通过“征用-转让”这一过程,获得了大量的权利租金。利益的驱动,为政府“政治创租”创造了环境。而经济利益的实现,又伴随着项目引进、开发区的设立、政绩积累的政治利益。
违法用地何以成为政府的极大偏好?违法用地何以成为政府行为的常态?这既是地方政府在发展经济中成为违法主体积重难返的显现,又与现行对官员的政绩考核有关,更与“政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化”有关。众所周知,对违法用地的处分没有威慑力,违法者的收益高出付出的成本。资料显示,2004年,平均90起的土地违法案件中,才有1个人受到党纪、政纪处分;平均1300多起的违法案件中,才有1个人受到刑事追究。这显然与真实情况不符,更不能满足公众的期待,也给违法用地提供了机会。
有关专家预测,随着中西部的开发和产业的渐次转移,中国将上演违法圈占土地的“最后疯狂”。但是政府违法用地数字的变化,告诉我们,在面对下一轮建设高潮所带来的相似风险时,我们仍然缺乏有力手段来应对,而只能听凭此种情况被复制。不同的是,这一次的形势更加严峻,因为离粮食安全和社会稳定所必需的18亿亩耕地的底线更近了。正因为此,笔者以为,我们有必要借鉴国外经验。有理由认为,如果每个社会成员都对政府讨价还价,追求无限度的经济补偿,甚至出于情感上的考虑,那么协调成本、交易成本过高,效率问题无法解决,如一些发达国家,日本为了动迁几户人家,花费了数十年,最后还是只能道路改线。但是在我们这里,政府违法用地的日益增加,却以舍弃公平为前提,让谁汗颜?
不管是城镇周围还是偏远乡村,以发展为名,肆意侵犯农民土地使用权的例子比比皆是。告诉我们,失地农民总是处于弱势的位置,在谈判能力不对称和政府公权力缺乏充分制约的前提下,政治创租及倾斜的制度设计更容易产生不公正的现象。违法用地数字的变化正说明了这一点。为此,我们有必要警惕权力与市场共谋下的“以地生财”逻辑!
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