养廉银不养廉

　　明代官员薪俸极低，官员腐败盛行。清代雍正皇帝吸取教训，向官员发放相当于正俸银的10－100倍的养廉银，但其子乾隆朝时的和王申让历史上许多贪官自叹弗如。专制社会绝对而无监督的权力这个官员腐败的根源不除，明太祖的严惩和雍正帝正常的养廉银都无用

　　养廉银不养廉

　　■经济史话

　　□梁小民

　　低薪肯定是不养廉的。

　　在中国历史上，明代官员的薪金是最低的。据赵翼《廿二史札记》介绍，洪武二十五年定的官禄相当低。正一品月俸八十七石，从一品至正三品，递减十三石。从三品二十六石、正四品二十四石、从四品二十一石、正五品十六石、从五品十四石、正六品十石、从六品八石，正七品至从九品，递减五斗，到五石而止。在实际支付时并不是给米，而是折成钱钞、苏木、胡椒或布。折来折去，每十石米也就值一二两银子，甚至五六钱。另有材料表明，一个普通文官，每月只有三袋米，少的还只有一袋，正二品的尚书年俸也仅152两银子。

　　薪金如此之低，除了像海瑞这样极个别的官员甘于清贫，连母亲过生日买两斤肉都能成“人咬狗”的新闻外，其他官员当然不甘于此。所以，尽管明太祖对贪官惩罚极严，动辄杀头、抄家，甚至剥皮，但贪官仍然是“野火烧不尽，春风吹又生”。明代也是官员最腐败的朝代之一。

　　清初文官的俸禄标准是依据万历《大明全典》制定的，体现出低薪的特点。顺治年间为了提高官员的俸禄水平，曾一度发放超过正俸银数倍的补贴，如柴薪银、心红纸张银、蔬菜煤炭银等等，但不久由于政府财政困难而取消。官员当然不会安于清贫，于是就用“火耗”来补贴自己。

　　“火耗”起于明代万历年间，原指碎银熔化重铸为银锭时的折耗。张居正推行“一条鞭法”，赋税一律征银上交国库，把百姓交的碎银熔化重铸为上交的银锭就有了火耗。征税时加征的“火耗”大于实际“火耗”，差额就归官员了。清初的官员沿用了这种做法。而且，“火耗”不断加重：一般州县的火耗，每两达二三钱，甚至四五钱。偏僻的州县赋税少，火耗数倍于正赋。虽然顺治、康熙年间也发过禁令，但并不起作用，以后也就默认了。

　　但“火耗”的不断加重引起百姓反对，不利于长治久安。康熙后期不断有大臣上书要求把“火耗”规范化征收与使用。但康熙不愿加税，此事未成。雍正上台后，力图整饬吏治，强化财政，于是实行“火耗”归公和向官员发放养廉银。

　　“火耗”归公就是规范“火耗”的征收，并作为财政收入上交国库。政府规定“火耗”附加税一般为正税的10％－15％，最高不超过20％，官员要全部上交，不得私自截流。这种“火耗”的收入一部分用于财政支出，另一部分则作为各级官员的养廉银。据光绪《清全典事例》记载，各级官员的养廉银为：总督13000－20000两，巡抚10000－15000两，布政使5000－9000两，按察使3000－8444两，道员1500－6000两，知府800－4000两，知州500－2000两，知县400－2259两，同知400－1600两。

　　一些特殊的地方行政部门官员也有养廉银：如河道总督6000两，漕运总督9520两，盐运使2000－5000两等。养廉银大体上是正俸银的10－100倍，而且，养廉银以后成为官员正常俸禄的一个组成部分，又扩大到武官和京师中央政府的官员。在清代，这种官员薪俸制一直沿用下来。

　　应该说，雍正皇帝的这种政策是值得肯定的，把承认官员贪污“火耗”的潜规则变为有法可依的显规则，把由官员说了算的“火耗”收费改为政府公开的税收，把部分“火耗”收入作为合法的养廉银，实行了收支两条线。这些都是有利的。

　　通常史学家把康雍乾的繁荣称为“康乾盛世”。其实这个盛世中最核心的人物是雍正。康熙固然对统一中国、安定社会作出了巨大贡献，但穷兵黩武，晚年又实行“仁政”，在其晚期清朝已有衰败之势。乾隆实际上是在享用其父积累的财富。雍正承上启下，实为盛世之创造者，可惜在以后却被人们误解了。真正奠定乾隆盛世经济基础的是雍正。

　　实行高薪养廉银，用意在于制止官员的腐败行为，可惜养廉银并没有起到应有的作用。有清一代，官员的腐败，无论是在数量上还是在手法上，都达到了历史的新高。仅仅是一个乾隆朝时的和王申就让历史上大部分贪官自叹弗如。和王申并不孤立，“三年清知府，十万雪花银”正是当年官场腐败的真实写照。

　　为什么养廉银不能养廉呢？人的本性是贪婪的，再多的养廉银也不能满足其无限膨胀的私欲。任何高薪相对于人的贪婪而言都是微不足道的。但能让官员把贪婪之心变为实际腐败行为的，还是制度。

　　帝制是独裁专制制度。这种制度有两个基本特点：一是官员的权力极大，可以决定一切。所谓“灭门的府尹，破家的知县”正是指这种权力。政治权力的垄断和经济上的垄断一样成为腐败的土壤。百姓要办什么事都要求官员开恩，得到他们的许可。他们有权力在手，当然就不愁无人对他们行贿了。

　　二是官员缺乏有效的监督。专制社会也有一套监察制度，有御史之类的监督官员，雍正还设了可以随时告发贪官的“密折制”。但在皇帝的一元化领导之下，监督的作用是极为有限的。

贪污受贿被查出、杀头是偶然的、个别的。只怪被查出的贪官运气不好、得罪了什么人、或成为权力斗争的牺牲品。贪污受惩罚的概率低，这种小概率事件对官员就没有威慑力了。专制社会绝对而无监督的权力是官员腐败的根源，这个根源不除，明太祖的严惩和雍正帝正常的养廉银都无用。

　　在专制社会中更可怕的是贪污受贿已形成一个食物链。在这个食物链中，即使一个官员操守再好，也不得不贪污。曾国藩、左宗棠、张之洞这些人在清代官员中操守还算好一点的，但他们不给中央官员送“冰敬”、“炭敬”，向相关的办事人员甚至门房送银子，报销军费、申请财政拨款等等大小事情(许多是正常的合法的事)就办不成。这笔行贿费用不贪污又从哪里得到呢？

　　在这个贪污的食物链中，你不按这些潜规则办，就在官场混不下去，即使要为民做好事，也必须求助于行贿的手段。在这个官场的逆淘汰中，贪官升清官出。哪里会有清官呢？

　　要官员廉洁，必须让他们有能过上与身份相称的生活的高薪。但高薪只是养廉的必要条件之一，并非充分条件。只有高薪而没有相应的制度，廉政只能是一句空话。

　　(作者为

清华大学特聘教授，电子邮箱：[e-mail])

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