基金组织的中期战略：应对全球化挑战

　　■国际货币基金组织

　　21世纪的全球化正在给国际社会带来新的挑战。在促进国际合作和帮助各国应对这些挑战方面，基金组织可以大有作为。但是，要做到这一点，基金组织必须与时俱进。为此，基金组织总裁罗德里戈·拉托在2004年年中发起对基金组织作用的审查，并在2005年9月的基金组织年会上提出中期战略。在提交供2006年4月国际货币与金融委员会会议讨论的一份 报告中，拉托就如何执行这一战略提出了具体建议：为基金组织向成员国提供政策建议指出新的方向；在新兴市场国家的作用不断演变；推进在低收入国家的更有效参与；基金组织自身的治理。

　　自1944年成立以来，国际社会就不断要求基金组织调整其活动和运作，以应对各种新的挑战：布雷顿森林体系固定

汇率的崩溃；1970年代的石油危机；1980年代的债务危机；1990年代的新兴市场危机。在过去几年里，东欧国家国营经济的瓦解和重债穷国面临的挑战将基金组织的援助工作带入新的方向。

　　新世纪迄今为止的经济和货币环境相对良好，以及2004年纪念基金组织成立60周年这一里程碑，都为反思该机构的状况和前景提供了机会。现阶段要考虑的一些问题包括：

　　过去十年来的挑战是否迫使基金组织进入太多的领域，从而超出了其促进国际货币稳定和为国际收支问题提供临时融资的最初使命？例如，1990年代新兴市场危机引出有关标准和准则、数据透明度和金融部门评估的重要倡议；应对“9·11”事件又把基金组织推进打击为恐怖活动融资和

反洗钱活动的领域。同时，基金组织在低收入国家的作用也明显扩大。

　　旧的职责没有取消，又产生了很多新的职责，这是否使得基金组织难以有效地分配资源和应对将发生的新挑战？

　　在严峻的宏观经济挑战面前，基金组织是否做好了充分准备？这包括处理前所未有的全球失衡、应对因全球资产分配突然变化带来的资本账户危机，以及帮助所有成员国、特别是低收入国家融入世界经济，从而实现经济增长。

　　为跟上世界快速发展的步伐，基金组织要确定一个组织原则，据此来确定其使命和各项工作重点；要制定战略纲要，解释基金组织将如何进行重组，为达到未来3－5年的目标将有何具体行动和成果。此外，还应该本着解决全体成员国所关注问题的精神行事。

　　2004年6月加入基金组织后，拉托总裁发起一项战略审查，研究如何更好地重新定义基金组织的作用。关于此问题的第一份报告发表于2005年9月，该报告引发了基金组织内部和公众关于基金组织的适当作用和为了更有效地履行其职能基金组织应作何调整的热烈讨论。此后，拉托又做了很多工作使战略中提出的想法更加准确。目前，这些想法即将被付诸实施。拉托的一份新报告提出了具体的行动建议。

　　新报告提出的建议涉及以下问题：

　　1．新的监督方向。在解决前所未有的全球失衡和处理各国面临的挑战上遇到了重重困难，这表明，基金组织需加强对成员国提供政策分析和建议的工作，该程序被称为监督。

　　在全球层面，这意味着需进一步努力，找出并有效地应对经济稳定所面临的风险，包括国际收支失衡、汇率错位和金融市场扰乱。基金组织必须加强对那些对地区和全球经济具有影响的国家，特别是对那些存在脆弱性，并可能影响世界金融市场的国家的建议。提高全球监督有效性的具体建议包括：采取新的多边磋商方式，促进各集团内部国家就系统重要性问题展开讨论；扩大基金组织内部汇率咨询小组的工作范围，以纳入所有主要新兴市场的货币；加强《世界经济展望》和《全球金融稳定报告》对宏观经济风险及其相互作用的分析；制定地区工作计划，重点放在有关地区面临的主要政策问题上。

　　在国家层面，意味着要有选择重点和注重有效性，而不是面面俱到；要更深入地分析金融体系，在监督中采取多边视角，以及更多地考虑地区背景和推介。具体建议包括：在第四条磋商报告中扩大金融部门问题的涉及面；制定滚动的多年期监督议程；对一些国家，每隔一年发表简化的第四条磋商报告；加强关注外溢效应和跨国经验，增加第四条监督的多边层面。

　　2．基金组织在新兴市场国家中作用的变化。对许多已经成为全球主要参与方的国家，关键的重点是加大对宏观经济的重点分析，并加强对金融和资本市场的监督。同时，基金组织还可在危机防范和回应方面有更多的作为。

　　防范危机的具体建议包括：澄清为资本账户危机以外情况提供高限额贷款的框架；通过新的融资工具，向那些实施强劲宏观经济政策、债务可持续、有透明的报告制度但仍然面临资产负债表困难和脆弱性的国家提供高限额应急融资；随时准备支持地区和其他一些

外汇储备联合安排，包括通过发出稳健政策信号。

　　报告重申，在解决对外支付拖欠方面取得进展是基金组织提供贷款的条件这一基本原则继续适用。此外，报告还建议对债务重组提供融资应该依据达成协议的中期财政封套和宏观经济框架，基金组织应对此发表明确的看法；呼吁审查诚意标准和向拖欠国提供贷款政策的有关内容。

　　3．推进在低收入国家的更有效参与。近年来，通过减贫战略和减贫与增长贷款，在促进经济发展上取得了很大进展。近期还推出更灵活的基金组织支持工具。联合国的千年发展目标寻求在2015年前将主要贫困指标数值减半。此倡议得到很大的重视，并要求基金组织和世界银行监督和报告进展情况。未来的一项挑战是引导预计增加的援助流量（包括来自减债），以实现更高的增长和达到千年发展目标。为帮助成员国实现这些目标，基金组织需更深入和更有重点地参与，包括与世界银行和其他机构在分工上达成新的谅解。

　　基金组织对于低收入国家的战略需要加大在以下领域的工作：重点和灵活性——基金组织应该关注能反映一国国情的重大宏观经济问题，更新与世界银行的分工，并提供更灵活的贷款工具；援助和千年发展目标——基金组织必须评估：预计的援助流量是否与宏观经济稳定和达到有关国家发展目标的预计成本相一致，而且对捐款方坦诚相见；债务减免——基金组织必须确保债务减免受益国不再积累过多债务；必须加强有关国家公共支出管理体系。

　　4．基金组织的治理。公平的发言权和份额分配对基金组织的合法性和有效性至关重要。新兴市场和其他国家必须获得与其在世界经济中分量相符的发言权。如果“两阶段”的方法能获得政治支持，那么在新加坡年会前取得具体进展的目标将指日可待。在近期内对代表性严重不足的国家进行特别增资，接着再采取进一步的措施。在增加基本票上达成协议，对于提高最小成员国的发言权非常重要，这可以在第一阶段或第二阶段实现。基金组织还必须解决其他方面的治理问题，包括透明地遴选管理层和更好地定义基金组织和执董会的作用。

　　5．能力建设。在这一领域进行有的放矢的工作是协助成员国实施改革的关键。能力建设须成为解决监督中发现的薄弱环节战略的一部分。通过更好地确定优先顺序和加强国家掌握，基金组织依靠技援和培训建设宏观经济制度的努力将得以实现。

　　6．简化。必须采取行动以控制程序和文件数量，以免工作、信息和机构治理被文海所淹没。很多具体建议正在考虑之中，让管理层和执董会的关注点从日常工作和要求细节转移到更广泛的战略性问题上。

　　7．中期预算。战略的总体做法能够而且必须与处理基金组织收入预期下降的中期预算相一致。但是，即使实际支出下降，有一点很明确，即仍需要有新的业务模式为未来基金组织的活动提供资金，减少对存贷款利差的依赖，更多地依靠稳定和长期的收入来源。

　　审议基金组织中期战略的工作已有近两年的时间。眼下的重点是转到实施工作上。经国际货币与金融委员会审查后，这些建议将融入基金组织的工作计划中，其中一些建议可能很快实施，另一些则需要工作人员、管理层和执董会进行更细致的工作。