“收支两条线”把一些部门变成“抢劫者”

　　■周天勇

　　近日媒体报道出来一事，即河南省巩义市一车主张建勋，因在过陕西潼关时被工商行政管理人员非法罚款2．7万元后，不堪重负，回家后竟服毒自尽。又看到，陕西省几部门已组成联合调查组，国家工商总局等三部委也去调查。我认为，这一事件根本上是由财政体制改革中所谓的收支两条线、实际下达收罚任务、超收奖励、罚款分成体制以及财政收入中 央比重越来越高导致的。不把政府一些公务部门和行政性事业单位的行政与利益相分离、执法与收费相分离，税收以外的绝大部分政府部门和行政性事业单位不由税收形成的财政支出供养，不彻底废除收支两条线、超收奖励、罚款分成体制，不调整中央与地方的财税关系，单单查处所谓的当事人，根本不可能杜绝此类事情再次发生，而且政府一些行政审批和执法部门“合法”和公然“抢劫”的势态会越来越严重。

　　财政“收支两条钱”

　　改革的种种弊端

　　目前中国政府各部门，包括一些有授权的行政性事业单位，由税收形成的财政支出供养的机构，如信访局等；有允许去收费交到财政再由财政下拨经费的机构，如工商、质检、药监、城管等等；有吃财政拨款和收支两条线饭相结合的机构，如运政、交警等等；还有一大部分没有进入行政事业编制，由收支两条线和自收自支供养的一些非编制机构和人员，诸如政府临时性的某某办公室和大量的协管员等等。

　　何谓财政的“收支两条钱”改革呢？就是以前财政以没有经费为由，许多政府的机构，包括行政性事业单位，可以设立，可以增加

公务员，但是，其经费财政不拨款，要通过自收自支来解决。工商、质检等部门是典型的此类机构。后来随着个体户和企业的增加，财政部门发现，它们收的费和罚的款，比它们需要的支出要多得多，再加上自收自支中私分、乱支、挪用和贪污问题较多，于是，进行了所谓的收支两条线改革：即收费和罚款先交上来，再由财政拨下去。这似乎杜绝了一些问题。然而，目前在这种体制下，几乎没有一个政府部门不收费。中国2005年进入收支两条线的款为5000多亿元，自收自支的估计还有5000多亿元，加上税收和社保各种经费的征收，ＧＤＰ的负担率高达25％以上，为发展中国家的最高限。政府各部门繁多的收费罚款，已经成为扰乱经济秩序、破坏社会和谐的一大公害。

　　首先，这种体制实际上给中国的企业经营、创业和就业等造成了重创。中国目前资本密集型的企业税费负担较轻，政府和事业性的办公楼和建设设施等不交税，而劳动密集型的个体经营户、微型和中小企业，先要交17％的增值税，再要交33％的所得税，还要交营业、教育、城建等税和附加税，因为劳动密集程度高，很大的收入在分红时还要交一笔

个人所得税，再加上政府各部门的收费和罚款，另外因办事越来越越难还要有攻关费用，创业和经营环境可以说是世界上比较严酷的。比如，因不堪税收重负，以及政府工商、质检、城管、交通等部门的乱收乱罚，1999年到2004年中国个体工商户净减少770万个，每年破产128万个；2005年一年，法人企业净关闭30万家；如果按照一个个体户平均就业2个劳动力、一个企业平均就业10个劳动力计算，因政府各部门收费罚款而减少的就业岗位高达1840万个。这就是中国马路、电站、炼油厂、政府法院检察院的大楼、广场等推动经济高速增长，而失业者越来越多、就业越来越困难的最重要原因。

　　其次，这种体制将原来许多不合理的政府收费合法化了，再加上超收奖励和罚款分成，使实行这种体制的一些政府机构和行政性事业单位，有了一种制度设计上的激励。使得政府一些部门和行政收费性事业单位想方设法、千方百计巧立名目，疯狂收费，利用公权公然“抢劫”。虽然这项改革的始作俑者和辩护者认为，他们在改革时，并没有让地方各财政部门超收奖励和罚款分成。但是，实际上，越是这样做，各级财政越高兴。超收奖励、罚款分成，部门和行政收费性事业单位下达任务，可能找不到这方面的任何正式的文件，但是，下达（如口头下达）收费罚款目标、任务、奖励已经成了一种潜规则。

　　再次，这种体制设置造成了整体的腐败机制。一是这些实行收支两条线、超收奖励、罚款分成体制的单位及公务员，一般其福利和收入要比政府的如信访局等单位及公务员要高得多。曾有报道，某省靠路收费的收费员，不算奖金，一个月工资就高达8000元。二是由于许多收费和罚款的部门和公务员裁量权太大，并且罚款的最低额与最高额之间空间也太大，于是一些执法部门和公务员，先开一个最高价，再罚一个低价，从中捞取好处。比如潼关的工商局就先开了一个5万元的价，再从中寻求个人的好处，把上交国库的罚款金额降为2．7万元，并且常常收了钱后不开发票，私分罚款。因此，这种体制为公务员寻租创造了最有利和最好的条件和机制。三是按照现行的制度，这些收费和罚款不进入各级财政向人大报告的预算，因此，大量的公车、吃喝、出国等开支是从这笔预算外收入中支出的。有学者计算，政府部门三项费用高达9000亿元。有关部门官员迷惑不解，说公车、吃喝、出国预算内只花了1000多亿元。把预算外收支和由企业和办案当事人报销的费用加起来，就不难解释为什么是9000亿元，而不是1000多亿元！

　　第四，这种体制将行政与利益、执法与收费相结合，使执法的公正性和效果大打折扣，甚至一些地方的执法部门和公务员成为违法的保护者。“吃了人家的嘴短，拿了人家的手软”，收了钱了，就成了保护伞了。实际上一些执法部门，在收了钱后，不管是真货，还是假货，大多都放行。合法经营的加大了成本，违法经营的由工商、质检、城管等部门放行而危害社会。比如，曾经报道过的毒奶粉、毒火腿、毒粉丝、假药等等，都曾是基层一些工商、质检、药监部门收钱后放行的。实际上这种执法和收钱密切相连的体制，将基层的一些工商、质检、药监、城管等部门变成了假冒伪劣等违法行为的保驾护航者。

　　除了收支两条线、超收奖励、罚款分成体制外，中央与地方的财税关系不平衡，也是将地方政府各部门和行政性事业单位“逼”成“抢劫者”的体制原因。2004年，中央财政收入占财政总收入的比例已经达到了57．2％。从历史上看，自1993年的分税制改革以来，11年的时间里，中央财政收入比例上升相当快，从22％上升到了57．2％。相比之下，地方上的收入比例逐年下降。到目前，地方需要以40％多的财政收入，支付70％的支出。这样，一是使得各省级政府，将工商、质检、药监等省直管的部门当成是财政创收的系统，下任务、定指标、给奖励，让这些部门为增加省财政做贡献。全国工商、质检和药监等部门收费和罚款2005年估计超过1000亿元。二是使得市、县级政府，一方面想方设法低价征地，高价卖地，将农民的一部分利益和通过消费者高价买房利益拿来补充财政；另一方面给所属的城管、交通、交警、消防、市政等部门也下达收费罚款任务，弥补其财政不足。一般土地收入和收费罚款等预算外收入，要占到地县两级财政的50％。全国从个体经营户、微型和中小企业身上收来的收费和罚款，估计超过3000亿元。

　　财政体制改革的建议

　　需要我们思考的是，目前的这种行政与利益相结合、执法和收费密切相连，包括中央与地方财政极不平衡的财政体制，其运行和结果，符合中央所提的科学发展、以人为本、执政为民的精神吗？我想是极不符合的。财政体制导致了政府各部门以自己利益为本、执政为钱。而且也不符合国际上通行的现代政府标准的起码要求。中国人并不笨，也不是没有创业精神，中国的创业难和就业日趋严峻，实际上是财政体制和政府各部门及行政性事业单位乱审批、许可、注册、检查、收费和罚款造成的。如果对现行体制不进行彻底调整和改变，国家的分配力越来越强，经济虽然高速增长，人民的收入水平提高却不如日本、韩国、中国台湾地区等高速增长时期那样快，创业越来越难，就业机会越来越少，劳动参与和分配的能力和比率越来越低，最后形成政府富国民穷、公务员富产业工人和失业者穷的局面。

　　那么，怎么改呢？首先，应当建立人民——人大——政府之间的收费罚款制约机制。现在部门条例中随意收费和罚款项目太多，究其原因，就是部门立法。收费和收税，是向公民和法人收取钱的一种行为，需要由人民同意，收费和收税项目、标准、方式等等，需要通过人民选举出来的人大代表通过，才能形成法案进行征收。要改变目前政府、政府各部门和行政性事业单位随意设置收费和罚款项目、随意制定收费和罚款标准、随意制定和发布文件、随意向法人和自然人收费的局面。政府、政府各部门、授权的行政性事业单位不应该有收费和税收的立法权，其一切关于收费的条款的设立权，应当上收到人大。任何收费和罚款项目、标准、方式，都必须经过人大讨论、社会听证等程序设立，否则应当视为违法。

　　其次，除了政府税务机关保留极少量的交警等收税和罚款外，彻底清理和废除工商、质检、药监、城管、建设、交通等各部门的行政性收费项目；收支两条线、超收奖励、罚款分成体制是对财政创收有利但对经济和社会危害极大的一项“改革”，应当坚决废止；这些执法部门全额由税收形成的经费供养起来，不允许他们收费和罚款。

　　再次，将行政和事业单位的行政公务活动与市场服务性活动分开。凡是政府执法部门自己执法、检查发生的费用，是行政公务成本，应当由执法者承担，而不应当由被执法者支付。如同国家司法部门不能让囚犯出资建监狱一样。比如，政府工商行政管理和质量技术监督管理部门，要检查某一产品是不是合格，其发生的检查费用，应当由财政经费支付，而不应当由接受检查的商户承担。如果是商户和自然人要求工商、质检等部门的事业单位对其商品、

家装等进行检测，这类市场服务性的费用应由提出要求的客户承担。

　　第四，需要规范、监督和协调政府各部门的执法行为，集中执法，减少对个体经营户、各类企业、非行政性事业单位的重复、交叉、矛盾、多层、前后等执法骚扰。目前，工商与质检交叉，建设与土地重复，路政与交警矛盾，十几个部门乱执法、恶意执法的现象比比皆是。有利的一哄而上，都来管；无利的，真正应当管理的，却都不积极。因此，笔者建议，能不能将工商、质检、药监等市场性执法部门都合并到商务部，将建设、土地、市政、环境、城管等执法机构，也合并到某一个政府机构中；工商、质检、税务等案例，像管理规范的国家一样，前面行政长官已经裁定的，后面的行政长官不要再翻旧账折腾企业。

　　第五，尽快调整中央与地方的财税关系。降低财政收入中中央财政的比重，界定中央与地方各级政府的事务责任，以钱定事。调整和划分税种，关税、公司所得税、个人所得税等等，中央与省共享，以中央为主；开征消费税，全额留给省级财政；开征房产税，全额留给市、县、镇级财政，撤销乡镇财政，取消市管县财政体制；政府项目建设资金由发行债券筹资解决，财政科目中列本息支出项目。如果中央与地方政府的财税关系不进行调整，地方政府各部门和各行政性事业单位收费和罚款“抢劫”自然人和法人的局面根本不可能得到扭转。

　　总之，财政部门究竟是以钱为本，还是以人为本，政府各执法部门究竟是执政为民，还是执政为己，政府各行政部门和各行政性事业单位究竟以国家和人民利益为重，还是以部门权力和部门利益为重，千万个张建勋事件能不能被避免，能不能不再重演，关键就是能不能实现行政与利益相分离、执法与收费彻底分开，关键是中央与地方之间的财税关系能不能得到调整，关键是财政收支两条线、超收奖励、罚款分成的体制和下达创收指标和任务的潜规则能不能被废除！全国人民应当拭目以待！