关于农地征用补偿问题的再思考

　　■学术争鸣■杜业明

　　中国人民大学的周诚先生是我国土地经济学领域的老前辈。他于2003年3月25日在《中国经济时报》上发表了一篇题为《现阶段我国农地征用中的是是非非》的文章。笔者读罢此文，对其中的一些观点不甚赞同，遂作拙文《也谈现阶段农地征用中的是是非非——与周诚先生商榷》（详见《中国土地》2004年第4期）。周诚先生速复《关于农地征用补偿问题 ——简答杜业明先生》一文（详见《中国土地》2004年第5期），对拙文给予了很好的解答，笔者表示感谢。但是，依旧疑窦丛生。

　　关于农民的土地承包权问题

　　周诚先生认为，在国家征地补偿费中，“土地补偿费”可理解为集体土地所有权补偿费，而“安置补助费”则可理解为农民土地承包权补偿费。对此，笔者不敢苟同。追根溯源，“安置补助费”的本质是什么呢？在计划经济体制下，国有企业职工的就业方式基本上是终身制的，不存在失业之虞。在向市场经济转轨的过程中，很多传统国企被改造成股份制企业，或者被“抓大放小”了。这些国企的职工在面临失业风险的同时，获得了一笔“身份置换费”；一些国企职工甚至下岗分流了，便得到一笔“买断工龄费”。无论“身份置换费”，还是“买断工龄费”，都属于“安置补助费”的范畴。可见，“安置补助费”本质上是国家因变更劳动关系而对国企职工提供的一种补偿。显然，土地承包经营权至少可以确保农民30年内不显性失业，而国家征用土地则会导致农民失去赖以生存和劳动之所，这里同样涉及国家对农民与集体之间劳动关系的变更。为此，国家也应向失地农民提供“安置补助费”。周诚先生强调被征地农民只能得到“安置补助费”而不能分享“土地补偿费”，恰恰印证了周诚先生关于“土地承包权仅仅是农民与集体经济组织之间的一种劳动关系”的观点。即将出台的

物权法，再次确认农民的土地承包权属于用益物权的范畴。笔者有必要重申一下自己的观点，即土地承包权首先体现了一种确保农民30年内不显性失业的劳动关系，因而被征地农民应获得安置补助费；同时，土地承包权还是一种用益物权，因而被征地农民作为土地使用权人，应与土地所有权人分享土地补偿费。

　　关于土地承包权的价格与土地价格的比重问题

　　周诚先生谈到“在实行永佃制时，通常田底权的价格是高于田面权的”，并据此类推，农民土地承包权的价格不可能高于集体经济组织土地所有权的价格。对此，笔者不以为然，盖因现行农村土地制度与旧中国土地制度存在着本质的不同。在旧中国的永佃制土地制度安排下，地主作为土地所有权人，有权与佃户自由博弈，以确定产品分成比例。人众地寡、地主少、佃户多的状况，决定了地主可以从产品中获得一个较大的份额。按照马克思的说法，土地价格不过是一定年限的地租之和。因此，高地租必然导致高地价。然而，在现阶段，集体经济组织可以凭借土地所有权，从土地承包人那里获得那么高的地租吗？国务院于1991年12月7日发布的《农民承担费用和劳务管理条例》第二条规定，“本条例所称农民承担的费用和劳务，是指农民除缴纳税金，完成国家农产品定购任务外，依照法律、法规所承担的村（包括村民小组）提留、乡（包括镇）统筹费、劳务（农村义务工和劳动积累工）以及其他费用。向国家缴纳税金，完成国家农产品定购任务，承担前款规定的各项费用和劳务，是农民应尽的义务。除此以外要求农民无偿提供任何财力、物力和劳务的，均为非法行为，农民有权拒绝。”该条例第六条规定，“农民直接向集体经济组织缴纳的村提留和乡统筹费（不含乡村集体所有制企业缴纳的利润），以乡为单位，以国家统计局批准、农业部制定的农村经济收益分配统计报表和计算方法统计的数字为依据，不得超过上一年农民人均纯收入的5％。对经济发达的地区，经省、自治区、直辖市批准，可以适当提高提取比例。”可见，在现行农村土地制度安排下，农村集体经济组织的土地所有权是受到国家严格限制的，土地所有权人并不能自由地与土地承包人谈判，以确定产品分成比例。土地承包人向土地所有权人交纳的地租是很少的，仅限于村提留、乡统筹和义务工，其他乱摊派则是非法的。不妨假定地租率为15％（事实上，合法的地租率远没有这么高），银行活期利率为2％，则农民30年土地承包权的价格就相当于土地所有权价格的3．4倍，因而被征地农民应得到土地补偿费的77％，集体经济组织只能得到23％。当然，获得充分补偿的失地农民不再享有承包其他土地的权利，其身份应转为城镇居民。

　　关于土地“自然增值”的分配问题

　　周诚先生强调，土地“自然增值”的分配问题是分歧的焦点所在，同时提出了自己的新观点，即“合理补偿、剩余归公”。对此，笔者有以下几点说明：第一，笔者并不主张“土地自然增值”全部归农民，而是主张“土地发展权归农民，国家对土地发展权收益征收土地增值税”。在这一点上，笔者窃以为与周诚先生的观点有异曲同工之妙。第二，周诚先生主张“国家征地时要充分而合理地补偿农村集体经济组织”，然而，在国家垄断土地发展权的条件下，如何才能做到“充分而又合理”呢？由于我国没有采取“公共选择”的政府治理模式，因而一些基层政府有可能成为“拥有独立利益的巨物”。要不然，为什么会有那么多失地农民因土地补偿问题而屡屡上访呢？有趣的是，连周诚先生都承认，1947－1953年在英国全面推行土地发展权国有化政策，即全面实行“涨价归公”，终因阻力、困难重重而以失败告终；在我国台湾地区，虽然学者们长期坚持“涨价归公”的主张，但当局的实践却难如人意。第三，周诚先生主张只有在“最狭义公共利益”条件下，国家才能行使土地征用权；那么将农用地转变为经营性、盈利性建设用地时，应当采取何种措施，才能确保“涨价归公”呢？笔者认为，只能将农村土地发展权赋予农民，同时对土地发展权收益征税。此外，赋予农民以土地发展权，让农民与土地开发商直接、平等地谈判，通过市场机制来解决失地农民的长远生计问题，似乎更好一些，毕竟农民不会反对自己与别人通过平等自愿协商达成的协议；通过税收制度安排来统筹兼顾国家与农民的利益，也更规范一些，可以减少各种暗箱操作，毕竟税收具有法定性、强制性、固定性的特征。

　　关于“分利集团”问题

　　周诚先生说，“在实行涨价归公的条件下，会使什么集团获利呢？如果杜文指的是各级政府中的一小撮贪官污吏，那么，人们是否应当由于存在着一小撮寻租者而因噎废食呢？”可见，在周诚先生看来，现行土地征用制度基本上是没有大问题的，如果发生了土地腐败案件，也只能从少数贪官自身的道德修养方面找原因。其实不然，由政府行使土地发展权，很容易滋生各种各样的“分利集团”，理由如下：政府把农民集体所有的土地征用为国有土地以后，可以采用无偿划拨方式或者有偿出让方式，将土地交给用地单位使用；其中后者又可分为协议、招标、拍卖、挂牌等四种方式。对用地单位而言，划拨方式是零地价的，协议方式是不透明的，招标方式是可以串标的，拍卖和挂牌方式是代价最高的，用地单位获得土地使用权的成本因土地出让方式的不同而迥异。可见，掌管土地批租事宜的官员有很大的自由裁量权，亦即官员权力的价格很高；国家对官员腐败罪行的惩罚力度不可谓不大，但这些官员普遍缺乏监督、难以监督或监督成本很大，因而获罪概率较小，官员的受贿成本较低，从而导致土地寻租行为屡屡发生。总之，政府征地的数量亦即建设用地供给量越多，官员寻租的机会和收益就越多，这是基层主政官员刮起“圈地之风”的动力源之一。以致温家宝总理在2003年的批示中尖锐地指出，“利用土地牟取暴利已经成为一些单位和个人‘寻租’的手段。”

　　其他问题

　　笔者曾经质问，既然土地一级市场要“涨价归公”，那么“顺着周诚先生的观点推论下去，国家是否应当取消土地二级市场而代之以国家征用呢？”周诚先生指出，这种类推是没有道理的。但笔者认为，市场经济的精髓就在于坚持主体平等原则，如果背离了这个原则，就不叫“市场经济”了。土地一级市场要“涨价归公”，凭什么土地二级市场就不应“涨价归公”呢？土地市场本身是一个有机的整体，人为地将土地一级市场与土地二级市场分割开来，在这两个市场里实行不同的制度安排，是有悖于市场经济精神的。事实上，土地市场的割裂，既是城乡二元结构的重要体现，也是对城乡二元结构的强化。为了落实党中央、国务院多次强调的统筹城乡发展的重大战略，应当在坚持土地用途管制的同时，赋予农民以土地发展权，从制度层面上，将土地一级市场和土地二级市场统一起来，以消除导致城乡二元结构的一大藩篱。

　　（作者单位：江苏省人大常委会研究室）