政府预算、核算及决算管理的脱节与整合

　　事实上，正是因为我国财政管理体系中各种脱节的现象与问题，直接导致对诸如“公款消费”等数据的巨大争议，也严重影响我国公共财政管理的绩效。因此，只有以“预算、核算、决算一体化管理”为导向推动各项财政管理改革，才能从根本上解决包括诸如“公款消费是9000亿还是1200亿”在内的财政资金信息真实、使用去向、绩效等问题，也才能真正建立透明化、科学化、民主化、集中化的公共财政管理体系。

　　■专家建言■黎光地

　　正在持续的公款消费数额之争

　　今年3月，国家行政学院教授竹立家在《学习时报》上撰文指出：我国每年“公车消费”、“公款伙食费”和“干部出国费用”三项支出加起来总额达9000亿元之巨。这在社会各界引起强烈反响。随后，人民网于4月19日发布财政部预算司有关负责人对此的回应：“这个数据严重失实，三项支出总额总共加起来不过1200亿元”。从竹教授估计的9000亿到财政部提供的1200亿及公众对此的质疑与强烈反响，足以引起我们对政府财政管理及政务公开的反思：为什么公众如此不相信财政部的数字？为什么财政部也直言“实际生活中估计会略高于这个数字”？

　　事实上，仅就财政部提供数据的来源与分析过程来看，财政部负责人的回应是有其依据的。其依据主要源于各级政府历年的决算报告，尤其是《2004行政事业单位决算》有关科目数据等。但问题是，决算报告是否可信？

　　政府财政与财务管理脱节

　　公众强烈的质疑与反响充分反映了我国财政资金管理体制与制度的不足。

　　众所周知，我国财政部门每年初都要颁布经人大批准的财政预算，次年6月前要公布上年的预算报告和决算报告。据此形成关于国家财政运行管理状况的核心报告。根据我国现行“一级政府、一级财政”的管理体制，无论是预算还是决算都由各级政府编制，逐级上报汇总，直至财政部形成全国财政报告。这个过程中，各级财政主管部门负责提出预、决算编制要求，制成相关报表，由各级政府行政及事业单位填报后，先汇总成为本级财政预、决算报告，然后层层上报汇总，形成总体报告。报告形成过程的全部业务流程与管理制度直接影响最终数据的权威性。就目前我国财政管理体制来看，至少存在以下几方面的问题。

　　（一）预算编制与决算编制脱节

　　尽管自2000年以来推行部门预算制度，但受多年沿袭形成的财政资金计划管理体制的影响，在一些行政事业单位看来，预算与决算编制主要是财政部门的工作，并不影响到本单位既得利益的减少和增加，无非是向财政部门填报几张报表而已。尤其是在预算与决算的对应关系上，存在着应付过关的思想，只要表面上能满足财政部门要求的简单对应关系即交差了事。在财政资金的全过程流转与运作过程中，预算与决算是存在必然的对应关系的，决算是对预算执行结果的反映，但是，目前决算编制与预算编制及管理的衔接仍然存在技术与管理两方面严重脱节的情况，这就直接导致无法通过决算与预算的严格对应来保证数据的严谨和准确。

　　（二）预算执行与决算脱节

　　长期以来，我国财政主管部门以“定期划拨”（至行政事业单位）的形式管

理财政资金，行政事业单位负责具体使用和核算。但是，现行管理体制下，财政部门与预算单位之间的财政交易信息不对称，即财政部门只知道拨出去多少钱，其预算会计系统记录的是“划拨”的信息，只按“支出功能”科目反映粗线条资金去向，而无法掌握财政资金最终的具体用途（包括前述所谓“公款消费”），实际上也很难监控到具体的资金使用。预算单位从财政部门得到经费后，有的单位也不再关心或坚持“专款专用”等管理要求，核算上虽然按“经济用途”进行了核算，但我国现行预算会计制度与管理体系并没有基于完整的“支出周期”（即从拨款→承诺→核实→付款）这一核心概念构造，财政部门无法从预算会计和报告系统中及时获得完整的支出周期各阶段信息。以上述预算授权（拨款）信息为例，“立法机关授权的支出是多少”这类重要的“预算授权”信息，发达国家的通行做法是需要在预算会计系统中加以记录的，而我国现行预算会计制度记录各个预算科目的实际发生数，并不记录拨款的预算数。同样的原因，现行预算会计并不对“承诺”、“核实”阶段的信息进行记录。以上制度性缺陷，形成了预算执行与决算的脱节，决算数据的准确性也因此打了折扣。

　　（三）政府财政与行政事业单位财务管理脱节

　　政府财政管理与行政事业单位财务管理共同构成一个政府的公共资金与财务管理系统，两者之间是宏观决策与微观执行的关系，但是涉及一级政府整体利益与某一行政事业单位具体利益的冲突时，在没有有效的管理制衡与监督机制的条件下，必然存在行政事业单位为维护部门利益而虚报瞒报的现象。这些现象不可能在决算报表中完整体现，这是政府财政与行政事业单位财务管理脱节所致。

　　（四）资金管理与资产管理脱节

　　在政府所控制的整体资源中，“公款消费”之类流动性资金管理还只是其中一部分，除了每年花费“公共资金”外，行政事业单位还占有一块基于历史原因形成的巨大资源，即房屋、土地、车辆、专用设备等固定资产。与现行国资委系统对国有经营性资产的管理相比，这些行政事业单位的非经营性资产（简称“非经资产”）管理体系和制度长期以来没有理顺。财政资金与非经资产管理脱节现象严重，即行政事业单位使用财政资金之后所形成的资产没有得到有效、完整的追踪和管理。曾有国家管理部门权威人士坦言：有的部门，即使把多余的办公大楼私下卖了，也没人知道，更谈不上其他相对隐形资产的管理了。与“资产流失”这一极端现象相比，非经资产（例如办公大楼）的不合理配置和浪费隐含着极大的浪费，也直接导致“公款消费”的浪费。即资产占有的不合理直接影响资金分配的不合理。这种不合理也直接影响财政预、决算的准确性、合理性。

　　（五）上、下级财政部门管理脱节

　　在分税制管理体制下，上下级财政部门之间客观存在的博弈关系，决定了上下级财政在管理信息上的相对封闭。对下级财政部门而言，基于本级政府与财政管理利益，尽量通过有利的数据来争取在利益分配、政绩观上的主动，也是一个不容忽视的问题，如已成公开秘密的县乡债务问题，从政策上讲在不允许地方财政编制赤字预算的前提下，应该不可能存在，而在实际上以隐性的形式大量存在，这导致在增加了不可预测的财政风险的同时，客观上也形成了预、决算数据的不可靠。

　　（六）财政法律法规与实际运行脱节

　　现行财政法律法规有我国多年实行的计划经济时代背景，还带有明显的计划烙印，在1994年分税制改革基本理顺财政体制后，近年来财政部门自发或被动进行了一系列管理制度变革，如部门预算、国库集中支付、政府采购等。但是，与之配套的法律法规还相对落后，致使相当一部分合理的管理措施与现行法规冲突，从而影响改革的推进和业务管理的规范，也迫使财政部门通过各种手段来强行“适应”现行法规，如在财政法律法规以外，在特殊的行政管理条件下，一些基于部门利益出台的法律法规，通过强行制定支出管理办法，进行刚性财政资金的划分。在一级政府财力无法满足的情况下，为满足法律法规的要求，只有通过对预、决算的人为调节来实现，这也是政府财政信息失真的重要原因。此外，政府收支分类科目的缺陷，也是造成决算信息不准确的重要原因。

　　（七）信息系统建设与改革脱节

　　近年来，财政部积极推行了以部门预算、国库集中收付、政府采购为主的一系列管理制度改革，取得了明显成效，具有中国特色的公共财政管理框架已基本形成。这些改革得以贯彻落实的一个共同特征，就是借助了现代信息网络技术。可以说，没有这些技术支撑，就不可能有这些改革的顺利推进。但是，在近年的

信息化建设中，也存在一些信息系统建设与管理改革脱节的问题。目前财政信息系统的建设主要还是以条块划分的单一业务应用系统为主，存在着信息分割、相互封闭的缺陷；而以建立公共财政管理体系为目标的各项改革，从预算计划、执行、评估到监督全过程的各项业务是密切相关的整体，财政基础信息库、预算数据、核算与决算数据是一个关联紧密、协调统一的业务系统。以单项业务应用为主的信息孤岛的大量存在，阻碍了预算、核算与决算的整合。

　　推动以一体化为导向的财政改革

　　事实上，正是因为我国财政管理体系中各种脱节的现象与问题，直接导致对诸如“公款消费”等数据的巨大争议，也严重影响我国公共财政管理的绩效。因此，只有以“预算、核算、决算一体化管理”为导向推动各项财政管理改革，才能从根本上解决包括诸如“公款消费是9000亿还是1200亿”在内的财政资金信息真实、使用去向、绩效等问题，也才能真正建立透明化、科学化、民主化、集中化的公共财政管理体系。

　　所谓预算、核算、决算一体化管理，就是对财政资金运行中的每一个环节，即财政资金从民间机构流入公共机构（以税收为主的收入管理）再流出到民间机构（支出管理）的全部过程，包括收支预算编制、执行、评估及监督整个运营过程的业务流程与管理进行优化整合，甚至重组。从支出管理的角度讲，要建立以支出周期为依托的跨各业务科室、跨部门的业务流程及配套的管理制度，同时完善相关的法律法规。即达到预算能够切实影响执行，核算能够全面反映执行情况，决算能够全面、准确地反映整个预算及其执行情况的效果。

　　简言之，推动以一体化整合为导向的财政改革，包括针对现行财政体制、业务流程、管理制度、法规及技术条件进行深层次、系统化的改革。