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■蒋承菘
我国耕地的严峻形势众人皆知，国家确立的保护耕地的国策，已经被越来越多的人们所接受。近年来土地管理工作取得了很大的成绩，尤其是前年以来开展的全国土地市场秩序整顿工作，使土地管理日趋完善，耕地保护开始出现新局面。但是，也应该看到我国耕地保护的形势依然十分严峻，尤其是按科学发展观的要求，全面、正确地落实保护耕地的国策
，还任重而道远。用科学发展观，全面、正确地认识保护耕地的国策，目前还需要解决一些认识上的问题，诸如耕地的数量与质量、耕地的质量与污染、耕地质量中自身因素与外部因素、耕地质量自身因素中各要素间的关系等等。
一是耕地的质量与数量的关系。质量与数量从来都是事物的两个方面，没有数量就等于没有事物的存在，而没有质量的数量也等于没有数量。质量与数量存在于事物之中，它们的对立与统一，促进着事物的发展。耕地的质量与数量也不例外，只有统筹好它们的关系，才能促进耕地的保护。当前存在的主要倾向是重数量轻质量。人们在理解耕地总量平衡时往往想到的就是保证耕地在数量上的平衡，占一补一，实际上也只是实现数量上的平衡。这使我想起农村改革初期的一句名言：三三得九，不如二五得十。意思是指一年种三季，每季产300斤，不如一年种两季，每季产500斤。前者劳民伤财，后者省力又多产。耕地也同样，有时种三亩劣质田不如种两亩优质田，其道理是一样的，可见耕地质量的重要。其实，绝对的数量上的平衡也是不可能的。经济发展需要占用土地、基础设施建设需要占用土地、人口不断增长与人民生活水平不断提高需要占用土地、自然灾害不可避免地会破坏土地，人类生产生活也会污染土地而使其丧失功能。这一切都表明在相当长时期内完全意义上的数量平衡是不可能的。但是应该看到耕地质量有着很大的潜力。耕地保护实际上是要保护耕地的生产能力，而生产能力又取决于数量与质量两个因素，充分发挥耕地质量在耕地保护中的作用是当前耕地保护中的一项十分重要的任务。既要发挥耕地数量在耕地保护中的基础作用，又要发挥耕地质量在耕地保护中的保障作用，只有统筹耕地的数量与质量管理，耕地保护的国策才能全面地、正确地落到实处。
二是保护耕地与防治耕地污染。耕地的污染是保护耕地的重要障碍，污染了的耕地必然会导致耕地质量的降低，更甚者还可以使耕地丧失功能，从而使耕地数量减少。因此，在保护耕地的同时必须注重耕地污染的防治。土地的污染主要有两种：一种是由于人类生产生活所致。人类在生产活动或生活中所形成的大量废弃物，倾倒在土地上，废弃物中的许多有害元素直接进入土地，使原来干净的土地受到污染；另一种是指土地形成过程中自身就含有超量的有害元素，它们有的游离在土地中造成了土地的污染，有的则固化在土壤结构中，在某种外部条件的激发下，从固化的土壤中游离出来，形成土地的污染。例如土地的酸碱度变化，尤其是土地的酸化极易造成这种污染。我们常称前者为次生污染，后者为本底污染。据中国地质调查局多目标地球化学测量的资料，我国上述两类土地的污染己相当严重。第一种类型的污染主要出现在大城镇附近或工业发达地区，主要出现的有毒元素为一些重金属元素，有的局部地区还出现有毒的有机物，例如多氯联笨等。第二种类型的污染连片出现，形成了大面积的本底污染，主要的有毒元素是镉、铀等。无论是哪种污染，其严重的后果都是造成在其上种植的农作物中的有毒元素含量严重超标。事实证明，上述地区的农作物中一些有毒元素严重超标，超标率可达20％至50％，可见其严重程度。在日常生活中，我们往往注意了耕地的保护，但常常忽视了污染对耕地的破坏。全面地、正确地落实保护耕地的国策就应该把防治土地的污染放到重要的议事日程上来。
三是耕地质量的内在因素与外部条件。耕地的质量不仅是耕地生产能力的重要保证，而且也是农作物安全的源头保证。劣质耕地不可能有高的生产能力，质量差并且受到污染的耕地可能会生产出不安全的农产品，由此可见耕地质量的重要。耕地质量取决于两大因素：一是耕地内在因素；二是外部条件。前者是耕地形成时固有的内在因素，例如耕地的成分，包括耕地所含的各种地球化学元素及其含量、耕地的腐植层厚度及肥力、耕地的颗粒度及平整程度、耕地的酸碱度等等，这些因素都是耕地土壤形成时固有的特征，一般情况下是改变不了的。但是人们也可以通过科学的办法使其适当地改善，例如可以施肥来提高肥力，通过平整土地来改善其平整度及松散度等等，也可能由于不适当的耕作方式而使其遭受破坏，但是都不可能完全改变耕地的固有特性。后者是耕地自身以外的条件，例如大气降雨、水量、温度及日照等。这些不是耕地固有的，而是与周围的区域环境有关。这些条件很多在现代科学技术条件下都可以改善或改变。例如人工降雨、水利灌溉、塑料膜覆盖等，有的也可能在科学技术的进一步发展中得以实现。耕地质量的内在因素与外部条件相互影响相互制约，人工降雨可以增加土壤的湿度，促进农作物的生长，但雨量过大，会造成水土流失；施肥可以增加土壤肥力，但过量就会破坏耕地成分与肥力；水利灌溉也可以提高土壤含水量，促进农作物生长，但灌溉不当反而会使耕地板结或造成盐碱化；耕地平整可以松散土壤，但过度就会破坏腐植层等等。由此可见，耕地质量的内在因素与外部条件都十分重要，缺一不可，互相补充，互相制约。在科学技术快速发展的今天，它们可以得到改善与改变，但必须注意力度，否则不仅不会提高耕地质量，反而会降低质量甚至还会破坏耕地。
四是要注意发挥耕地质量内在因素中诸要素的作用。耕地质量内在因素包含多个要素，每个要素都在耕地质量中起一定的作用，耕地质量是这些要素的综合。但是，人们往往在分析耕地质量时忽略了耕地中各种元素及化合物的作用。其实它们是耕地成分的重要组成部分，是由于成土母质及成土作用所致，母质不同或者成土作用的不同，自然会造成耕地中的元素及其含量上的差异。一般耕地中有两种类型的元素：一类是有利于农作物生长的营养元素，一类是不利于农作物生长的有害元素。人们有时也按耕地生长的农作物对人体是否有害来划分，虽然名称一样，但含义不一。无论哪种分类，都说明耕地的质量与元素及其含量有关，一般地讲，营养元素越丰富、有害元素越少，耕地的质量越高；相反，则反之。因此考虑耕地质量一定要考虑耕地土壤的成分，尤其是各种元素、化合物及其含量。弄清这一点，就可以因地制宜地、科学地选择适应性的农作物或者科学地改善土壤，促进农作物的生长。
综上所述，保护耕地就是要保护耕地的生产能力，而耕地的生产能力不仅取决于耕地的数量，而且还取决于耕地的质量，两者缺一不可。目前，我国增加耕地数量的空间已经很小，虽然我们不断地提倡节约耕地，千万百计地提高土地利用率，但由于种种原因，耕地减少的趋势仍然存在。我国耕地质量提高的空间还很大，随着科学技术的发展，耕地质量的内在因素与外部条件都可以得到进一步改善，因地制宜地选择种植农作物的最佳方案也成为可能。通过提高耕地质量来提升耕地生产能力的潜力还很大。依照科学发展观的要求，全面、正确地落实保护耕地的国策还有许多工作要做。
一是有必要在现有调查的基础上开展一次耕地质量的全面调查，并根据调查成果，按耕地生产能力重新划定耕地等级。对耕地质量曾多次进行过调查，但由于各种原因，调查不够全面、不够系统。质量调查中对耕地成土机理与耕地元素的组成以及耕地的污染程度注意不够，谈标的多，论本的少。耕地质量包含多种因素，这些因素相互关联，相互制约，因此要统筹兼顾。耕地调查必须要全面反映出耕地质量的各种内在因素、外部条件、已被污染的程度以及可能被污染的趋势，综合它们的内在联系，制定确实能反映耕地质量的耕地分级标准。应注意到耕地质量是决定耕地生产能力的主要因素，提高耕地质量就是提高耕地的生产能力，因此，以耕地的生产能力来反映耕地的质量已成为当务之急。
二是构建新的指标体系，改进现有管理办法。保护耕地的目的就在于保护耕地生产能力，从这一新观念出发，就必须建立一套与其相适应的指标体系与管理办法。新体系要以耕地生产能力总量平衡为总目标。耕地生产能力总量＝单位面积耕地的生产能力×耕地数量，其中，单位面积的耕地生产能力反映了耕地质量状况。可见耕地生产能力是质量与数量的双变量函数，可以通过调节这两个变量来保证生产能力总量的平衡。按这个理念，新指标体系应包括：调查结果确定的某地块的生产能力，这个地块的数量以及这个区域的耕地总生产能力。通过建立这个指标体系，就可以改进现有管理办法来落实保护耕地的国策。举例说明：某地区有耕地100万亩，其中生产能力超过800公斤的优质耕地20万亩、生产能力超过600公斤的优良耕地30万亩、生产能力超过400公斤的一般耕地30万亩、生产能力为200公斤的劣质耕地20万亩。可以计算出这个地区耕地的总生产能力为大于5亿公斤。由于需要将占用优质耕地5000亩、优良耕地5000亩，按现有办法必须补充一万亩耕地，但新补耕地生产能力较占用的土地为低，因此虽然达到了占一补一的要求，但这个地区的耕地生产能力将低于原来水平。在新的指标体系下，我们可以改造5000亩优良地为优质地、1万亩一般地为优良地、1万亩劣质地为一般地，虽然耕地减少了1万亩，但这个地区的耕地生产能力不仅没有减少，反而还提高了100公斤。在全国范围或在全省范围内，要利用各种政策，鼓励人们应用科学技术改善耕地质量，提高生产能力。允许合理的易地补偿，以达到全国或全省范围内耕地生产能力的总量平衡或稳步提高。这里有个概念必须弄清，这就是耕地的生产能力与播种面积，前者关系着耕地的产能，是由耕地的质量与数量决定的，后者关系到农作物的产量，应该由政策来引导与调节。我们就是要通过政策的引导，调动农民种植的积极性，促进耕地生产能力得到最大利用。
三是要十分重视耕地污染的防治问题。耕地污染造成耕地质量的退化，严重影响着耕地的生产能力，必须切实加以关注。要大力加强耕地污染的调查，摸清情况，分别对待。由于人类生产生活所造成的次生污染，要查明污染源，采取措施加以清除。要严格执行《固体废物污染防治法》和《水污染防治法》，防止新的次生污染的发生。对于污染已严重影响生物安全的，必须停止使用，或改作它用，或努力修复。改作它用的，应易地实施生产能力的补偿。对于本底污染要查明污染形成的机理，对于已严重影响生物安全的，可按次生污染办法处理。对未激化游离出有害元素的，要在加强监测的同时，努力减少激化因素，保持原生状态的稳定。当前，尤其要注意耕地酸碱度的变化，避免由此引起元素被激发而引起新的污染。要依靠科学技术探索对污染耕地的修复。目前，地球化学工程学已被人们肯定，其产业化正在发展，它在包括耕地修复在内的环境修复中已取得显著成效。
四是努力实现科学种田，提高耕地生产能力。科学种田包括两层含义：一是指要充分发挥耕地自身的特点，因地制宜地种植。每种农作物都对耕地有特殊的要求，而耕地又有各自特点，它们的成分不一，元素及其含量也不相同，酸碱度的差异也很大，诸如此类，就要求实施科学种植，根据耕地自身特点选择适应这种特点的作物种植。在这方面，目前已有许多成功的实例与经验可以借鉴。二是改善耕地的质量要有度。无论是自身因素还是外部条件，都可以通过某些办法来改善，以提高耕地的质量，但都要适度。实施水利灌溉时要防止水的漫灌，以防止水土流失与盐碱化；施肥尤其是化肥应用不能过量，防止土地肥力降低；平整土地要防止破坏腐植层等等。尊重自然规律，自觉地按自然规律去运作，就可以最大限度地发挥耕地生产能力。
五是进一步加大提高土地质量方面的投入。近年来，在加大“三农”的投入中，用于提高耕地质量的投入也有所提高，但按照科学发展观的要求，与全面、正确地落实保护耕地的国策需要还有很大差距，必须加大投入，或者利用政策拓宽投资渠道，包括允许诸如土地整理、水利设施建设与改造的投资，因地制宜地调整使用等。提高耕地质量具有较强的科学研究性，不仅要加大耕地质量调查的投入，更应增加提高耕地质量方面的科技投入，在这一方面政府应起主导作用。
全面、正确地落实保护耕地的国策有个过程，必须在科学发展观的指导下，统一思想，精心部署，抓点试验，全面推进。长期坚持这一方针，相信我国耕地面临的严峻形势是可以缓解并得到根本改善的。
（作者单位：全国人大环境与资源保护委员会）
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