|
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重要方针。建设社会主义新农村必须要有良好的公共基础设施作为保证。
多年的实践和基本的国情表明，改善和增加农村基础设施和公用事业，光靠农民自己的力量不行，但光靠政府的资金，也是力所不能及的。我们认为，在市场经济发展的背景之下，我国已经越来越有可能、也越来越有必要挖掘市场微观主体的潜力、通过公私合作伙
伴关系(PPP)管理模式来为农村提供基础设施，以更好地满足在新农村建设中日益增长的公共基础设施需求。
PPP是英语Public-Private Partnership的缩写，通常翻译为公私部门的伙伴关系或“公私合作伙伴关系”。是目前国际上愈益为人们所看重的为基础设施和公用事业进行融资与管理的一类模式。在基础设施建设中，一些国家已较为广泛地使用PPP。本文从下面几个方面讨论在我国社会主义新农村的基础设施建设中采用新管理模式——PPP的相关问题。
可能性和必要性
1. 随市场经济的发展，开展多渠道融资，为农村基础设施建设提供一部分资金，弥补财政投入的不足，既有必要也有可能。
目前我国农村基础设施建设的水平远远不能满足广大农民生产生活的需要，距离建设社会主义新农村的目标有很大的差距，如果仅仅依靠财政投资，不能适应形势发展需要，也不符合市场经济的环境特点。运用多渠道的融资方式来为农村基础设施建设筹集财力，在经济较发达的沿海地区和中部某些地区，已首先具备了可能性；即使在欠发达的西部，也不应排除结合土特产基地、旅游资源项目开发等活动，在“招商引资”中，运用适当方式吸引民间资金介入相关基础设施投融资。PPP管理模式，能够为农村基础设施建设提供多渠道的融资模式：一方面可以利用民营企业的自有资本；另一方面也可以通过民营企业向银行贷款等方式融到更多的资金，这样有利于加快我国社会主义新农村建设的进程。
2. PPP模式有利于提高农村基础设施的经营管理效率。
过去我国农村基础设施十分缺乏的同时，对已经建设的基础设施又往往没有能够很好地加以利用和保护。农村基础设施和城市基础设施相比，重建设轻管理的现象更为严重。常出现有人建设、有人使用，却没有人管理的情况农村基础设施和公用事业的经营管理效率低下是一个普遍现象，主要是由于责权不明晰所导致的结果。
如何采用PPP管理模式
(一) 基础设施的PPP管理模式
1. 已有的基础设施
已有的基础设施，政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包等形式与民营企业合作，由政府向民营企业发放特许经营权证，让民营企业进行经营和管理。民营企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。如果民营部门通过购买或租赁的形式获得基础设施的使用权，民营部门就可以在政府的特许经营权下，自己向用户收费。如果是民营企业对政府拥有的基础设施进行经营和维护，那么就由政府向民营企业支付一定的费用。通过出售、租赁、运营、维护的合同承包等形式的合作，可以提高基础设施的使用效率。在出售和租赁的形式中，还可以为政府融资和置换资金，从而支持和从事新的基础设施建设。
2. 扩建和改造现有基础设施
这方面政府可以通过租赁-建设-经营、购买-建设-经营、外围建设等形式与民营企业合作。政府向民营企业发放特许经营权证，由民营企业对原有的基础设施进行升级改造，并对升级改造后的基础设施经营管理。经营者在特许权下向使用者收费，并向政府交纳一定的特许费。通过这种形式，可以加快提升农村基础设施的功能和基础设施升级、改造的速度。在提升原有基础设施功能的同时，也可为政府新建其它基础设施筹集一定的资金。
3. 新建基础设施
对于新建的基础设施，政府可以采用建设-转让-经营、建设-经营-转让、建设-拥有-经营等形式与民营企业合作。建设-转让-经营是指由民营企业对基础设施进行建设，建设完成后转交给政府部门，然后再由民营部门进行经营管理。这种形式有利于提高基础设施建设的效率和质量，也可以提高经营管理的效率。在民营企业对基础设施经营管理期间，所有权属于政府。民营企业以租赁的形式获得经营权，同时也可以把建设时所使用的资金作为租金，从而获得优先租赁权。建设-经营-转让是指由民营企业对基础设施进行建设，建成后由民营企业进行经营管理，按照特许经营的合约时间，经营到期后转交给政府。在经营管理期间，基础设施的所有权是属于政府的，但是，不需要向政府交纳使用费，只是在经营到期后，无偿交还政府。在交给政府时，必须保证基础设施的完整性、正常功能等。建设-拥有-经营是指由民营企业建设基础设施，建设完成后，民营企业获得基础设施的所有权，同时获得基础设施的“永久性”经营权。当然这里的“永久性”经营权是个相对概念，是在特许权下面的“永久性”经营。这三种合作的形式主要目的是为新建基础设施融入民间资本，同时提高资金的使用效率和提高基础设施的建设质量。
(二) 在农村基础设施中使用PPP管理模式所要解决的关键问题
农村基础设施有一些方面不同于城市基础设施，特别是可营利性较低，因此在农村基础设施建设中，要想成功使用PPP管理模式，必须更加注意以下几个问题：
1. 选择合适的项目
在我国选择农村基础设施项目采用PPP管理模式的时候，首先要选择盈利能力较强、具有较好现金流量的项目，如果项目本身的盈利能力较弱，则应该注意构造较好的盈利模式。一些基础设施项目有较强的社会性，即具有较高的间接经济效益，而直接的经济效益较弱，因此，构造盈利模式时可合理加入垄断性。如水厂项目的供水、电厂项目的供电，都是政府的垄断项目，产品的定价和出售都可同有关部门签订合同而得到一定保证。垄断性有利于保证项目有足够把握达到财务目标。如果所选择的项目盈利能力较强，其垄断性可以低一些，相反，如果项目的盈利能力较弱，其垄断性应该高一些。
2. 灵活的政策和有力度的激励措施
根据项目的特点，政府应该为经营者提供相庆的优惠激励措施。通常有如下几个方面：①最低经营收入保证。为了确保项目的成功实施，政府应该在一定时期内以固定的价格购买一定数量的产品或服务，如电厂、水厂等。或者在现金流大幅度下降时，政府给予以适当的补贴，如隧道或公路交通等。即使补贴产生财政压力，也会比政府自己办项目的财政压力低很多。②授予经营现有收费设施的专营权。③商业自由空间。准许项目公司在授权范围之内进行符合公司利益的开发。④无第二设施担保。必要时政府应该担保在该项目经营期内不再建设第二设施，以保证该项目的独家经营权。
3. 技术上的创新
在新农村的基础设施建设中，强调使用新的技术是非常关键的。例如现代的水利灌溉技术在我国农村水利基础设施中的应用、农村能源的有效利用等。如果缺乏技术创新的公私合作，其意义就会大打折扣。公私使用的一个重要目的就是利用民营企业的管理效率和新技术。
4. 重视财务经济分析
我们传统的基础设施经济评价重点放在项目的社会经济效益，容易忽视财务状况。重视财务经济分析是国际惯例，也正是我们以往的薄弱环节。政府如何对项目公司作出承诺和担保，如何商定项目设施的收费标准及收费标准的调整幅度，如何合理形成具体的PPP操作方案(合同和专营管理办法)？这些都需要财务经济分析作为依据。由于目标的差异，不言而喻，民营申办方在获取最大利润目标的驱动下倾向于把风险推给政府方，而政府部门如何判别其合理性与可接受性，其基础正是项目的财务经济分析。
5. 制定有效的专营管理办法
专营管理办法的主要内容取决于具体项目的特点及财务状况。一般应该包括以下几方面：首先是要界定项目的边界；其次是明确项目公司的职责；第三是明确政府的权力范围；第四是政府对项目公司的承诺。
政策建议
为了争取PPP管理模式在我国新农村基础设施建设中得到成功实施，充分发挥其对新农村基础设施建设的促进作用，提出如下政策建议：
1. 应积极宣传和探索在我国新农村基础设施建设中运用PPP模式。建议首先鼓励沿海发达地区和城镇周边地带的试点。
2. 今后欠发达地区得到中央对于农村较大型基础设施的专项资金支持时，也应积极配套和延伸可能的PPP项目。
3. 积极构建民间资金进入农村基础设施建设的激励机制，以必要、合理的政策手段，鼓励更多的民营企业财力和信贷资金，参与到新农村基础设施建设中来。
4. 积极为民间资金进入农村基础设施出台相关的法规和形成政策保障。
5. 各地新农村建设中，应高度重视引导农民自愿出资出劳的方式开展小型基础设施建设，或自愿与公共资金“拼盘”从事本地基础设施建设。有条件的地方可采取以奖代补、项目补助等方式给予支持，并由政府方面实施必要的建设与运营监督。
作者单位：财政部科研所
贾康 孙洁
| 
