公益诉讼的中国意义

　　■对话■本报记者 张帆

　　中国经济时报：公益诉讼是“舶来品”，它在国外发展状况怎样？

　　李刚：目前不少国家都有公益诉讼制度，但是具体差异很大。一般认为公益诉讼发源于美国，是伴随着民权运动展开，又随着美国政治动向（保守或者自由）的波动而摆动。 在南亚国家普遍存在引进和推动公益诉讼的努力，但是都没有制定专门的法律，其主要方向是维护社会弱者的利益。其中印度的公益诉讼比较有特色，在30多年的实践中积累了丰富的经验。在韩国，主要在反对和清算前独裁政府的专制行为、维护民权的运动中发挥作用。总体来说，英美法系国家逐渐放宽公民、社会团体的起诉资格，允许他们为他人或者多数人的利益提起诉讼，没有严格的程式限制。美国环境法律中的公民诉讼是例外，规定了诉讼的程序等。大陆法系国家，由于受到传统诉讼法理论的制约，在开放公民和团体提起公益诉讼方面比较谨慎，现在像德国逐渐允许消费者团体提起诉讼，但是在韩国，团体还不能为公共利益起诉。

　　

中国经济时报：对于某些公益事件，即使涉及到整个社会的公共利益，仍旧有许多人会抱着质疑动机或冷嘲热讽的态度，说提起诉讼为的是出名、炒作，您怎么看待这种社会心态？公益诉讼制度的建立，对于公民社会的培育与建构有着怎样的意义？

　　李刚：如果我们将公益诉讼也看做是一种公民参与国家和社会管理的活动，是通过诉讼的方式实践言论自由的方式，我们应当容忍各种针对公益诉诉讼的观点，这也是思想自由和言论自由的要求。不管人们对具体的一个公益诉讼或者提起诉讼的个人有什么看法，我相信人们会对“我们需要公益诉讼”这个问题达成共识——在争论中达成的共识更能体现民主的价值。

　　公益诉讼使民众有更多的机会参与到国家和社会事务中来，尤其是在承认社会团体的诉讼资格之后，会鼓励更多以实现公共利益为目标的社会团体的成立发展，为团体在社会治理中发挥更大的作用起到推动作用。如果我们相信社团存在和发育是公民社会建成的必要条件，就可以得出这样的结论，公益诉讼有助于公民社会的发育。

　　中国经济时报：目前公益诉讼在法院立案以及原告取证方面都有诸多困难，是什么造成了法院的保守态度？仅仅是制度的缺失吗？

　　李刚：制度缺失是公益诉讼难以进行的一个重要因素，但这不是根本的。如果认真观察近十年来的公益诉讼案件，我们会发现他们绝大多数符合程序法的规定，在实体法方面也有一定依据。即使没有具体的实体法规范，我们也能够在宪法或者宪法理论中找到依据。但是这些案件仍然往往被拒绝或者被判决败诉，其原因则是体制方面的。公益诉讼对司法的独立品格要求很高，法院如果不能公正和独立，是很难胜任的，其结果就是法院和政府机关玩起踢皮球的游戏，公共利益无人保障。

　　中国经济时报：很多公益诉讼矛头直指行政管理部门，个人的力量与公权力的较量中，有哪些不利之处？公益诉讼的确立对于限制公权侵害私权有着怎样的作用，它与当前的行政复议与诉讼制度有着怎样的区别？

　　李刚：目前公益诉讼中有相当一部分指向政府机关，这是现实问题也是历史问题。在从计划经济和高度集权的政治体制向市场经济和公民社会转型的过程中，一些政府机构还没有能够依法行政，还不能够成为公正的提供者。他们或者和既得利益集团有着这样那样的利益关联，或者本身还在追逐自己的不当利益，而他们又是掌握着巨大行政权力的国家机器，一旦发生行为错乱或者疏忽，侵害的利益对象非常广泛。这是现实状态。但是，我们毕竟是要建设法治国家的，政府也是要以依法行政为目标的，因此，随着法治化进程的加快，我们可以期待政府在市场条件下逐渐会学会中立和公正，这样针对他们的指责将会减少。

　　在个人与政府机器的交涉中，个人无疑是弱者。虽然在行政诉讼、行政复议等程序中，规定了行政机关承担的举证责任等，但是这并没有从根本上解决个人与政府力量的不平等，即使双方在法庭上以貌似平等的当事人角色进行诉讼，也不能保证在诉讼以外力量的不均衡。有时候一些还没有学会依法行政的政府部门也可能采取一些非诉讼的压力手段，在行政权无限扩张的环境中，原告无疑被笼罩在一张无形大网之中。

　　尽管如此，我们看到，在公益诉讼的旗帜之下汇聚了越来越多的勇士，他们具有强烈的公民意识和对正义、公平的追求，我们也看到已经并将继续出现以公益诉讼为使命的组织。我们也看到，在10多年的公益诉讼过程中，我们的政府行正在走向法治化。

　　中国经济时报：中国的公益诉讼刚刚起步，制度性设计也在进行中，有关建议稿规定，社会团体在得到受害人授权的情况下，也可提起公益诉讼。原告资格的确立成为公益诉讼制度的一个焦点问题，您怎么评价这一规定，其突破与局限何在？

　　李刚：理论上承认社会团体的公益诉讼资格是一个重要突破。但是现实中社团制度规定的严格成立程序和条件限制了公民结社自由。如果不能开放社团，公益诉讼有可能成为个别得到批准的社团的垄断对象。因此，作为公益诉讼立法的配套措施是尽快改善社团制度，在宪法的框架下落实公民结社自由，让更多的社会团体有机会参与公益诉讼，让公民有机会组成社团来参与国家和社会事务。

　　中国经济时报：在中国走向民主社会的过程中，公益诉讼制度代表了怎样的走向？

　　李刚：我个人认为，公益诉讼是一种民主机制，让公民在通过人大会议、政协会议、听证会之外，获得一个普遍参与公共事务的机会。我也认为公益诉讼是一种法治化的社会治理手段，国家通过认可这项制度，将涉及到千万人利益的事件纳入到依法成立的司法机构的渠道中进行处理，可以最大程度地化解矛盾，弥补政府行政机构的执法不足，可以减少无序的民众抗争，将街头运动引领为有序的诉讼行为，通过法院的公正裁决实现社会和谐，而且是真正的和谐。这是符合党和国家根本利益的制度。公益诉讼表明公民参与国家和社会事务的渠道进一步拓展，也代表国家法治化进程的新的起点。