构建现代乡村治理结构，推进乡镇政府改革

　　■专家建言■中国（海南）改革发展研究院

　　从解决统筹城乡发展过程中的现实矛盾出发，构建现代乡村公共治理结构

　　随着我国市场化改革的深化，广大农民广泛地参与各类市场经营活动，农户已经成为独立的微观经济主体。在这个大背景下，利益多元化已经成为我国农村社会关系变化的基 本趋势。从当前农村的利益结构看，数量较多的农民处于相对弱势的地位，往往缺乏能力和渠道来表达他们的利益诉求。利益关系的失衡使得乡村社会出现了较多的利益冲突和纠纷，乡村社会群体上访和群体事件逐渐增多。从有效化解农村社会矛盾，维护农村社会稳定出发，完善乡村公共治理已经成为新农村建设面临的迫切任务。

　　现代乡村公共治理有多重目标，但是最基础、最现实的目标是能够有效地维护农民权益。“

十一五”时期，要着力解决乡村社会最突出的问题：第一，使农村公共治理能够正确处理政府与农民之间的关系，着力解决乡村干部的腐败问题，改善基层政府形象；第二，农村公共治理要着力保护征地过程中农民的土地权益，使土地纠纷不再继续扩大。应当赋予农民永久性具有物权性质的土地使用权，使农村土地可流转、可抵押、可入股；第三，随着农民公共需求的快速增长，农村公共治理必须能够确保农村公共服务供给的有效性；第四，随着大量农村劳动力的进城，城乡公共治理必须能够确保农民工的基本权益不受侵犯。

　　实现地方政府的善治是建立现代乡村公共治理的前提条件。从我国的实际情况看，我国县、乡政府与乡村治理密切相关。在新农村建设中，县乡政府不能用集权手段包办新农村建设，不能用层层下达行政任务的手段来实现农村发展。尤其要防止新农村建设变成地方政府的政绩工程和形象工程。韩国的新农村运动经验表明，在新农村建设的初期，政府的直接推动至关重要，包括中央政府的政策推动和资金支持，地方政府的规划和干预，都是新农村建设的“催化剂”。但是随着新农村建设进程的加快，县乡政府的角色要逐步淡出，把主要的职能放在社会管理和公共服务上，使农民逐步成为新农村建设的主体。

　　实践证明，加强村民自治是进行现代乡村治理的重要环节。村民自治可以让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多领域充分发挥基础性作用。在我国目前的村民自治试点中，某些乡镇领导对农村选举的干预较多，村干部对乡镇领导负责还是对村民负责面临两难选择。“十一五”时期，我国可以在试点的基础上寻求村委会选举的技术改进，解决选举过程中的程序公正问题。

　　当前，农村新型合作经济组织作为分散的农户面对大市场，获取各种社会化服务的重要载体，在乡村治理中扮演越来越重要的角色。积极引导和鼓励发展农村新型合作经济组织不仅有利于农村产业结构调整，实现规模经营，还可以为下一步转变县、乡政府职能创造良好的条件。改革开放以来，各地在发展农村新型合作经济组织方面进行了一些探索。但是这些组织普遍存在规模不大、发展速度不快、稳定性较差等问题，难以满足农村经济社会发展的要求。我国应当尽快改善农村新型合作经济组织的法律和宏观政策环境，为专门的合作社立法。在法律上明确其财产关系和责任形式，明确其与政府的关系，明确政府对农村专业合作经济组织的扶持政策。在其发展初期，应当对农村新型合作经济组织免征所得税和营业税；对农村新型合作经济组织的生产性基础设施建设、技术引进、人员培训、农产品促销等，由财政给予一定补贴；还应当建立对农村新型合作经济组织的贴息贷款机制。

　　按照建立现代乡村公共治理结构的要求，积极稳妥地推进乡镇政府改革

　　在税费改革之前，乡镇政府改革主要是着眼于减轻农民负担。而税费改革之后，农村形势出现重大变化。适应这种变化，乡镇政府要实现职能的实质性转变，要成为国家扶持农业、服务农民的基层政权。“十一五”时期，应当把乡镇政府改革列为农村综合改革的重点，系统规划设计，稳妥推进。

　　“十一五”时期，乡镇政府改革要在试点的基础上全面铺开。我国是一个发展不平衡的大国，不同地区的乡镇经济社会发展差异性相当大，不同地区的农村对乡镇政府的要求有很大的不同。乡镇政府改革应根据乡镇所处地域的经济状况、农民组织化程度、宗教信仰、民族习惯等实际情况，因地制宜，分类进行。乡镇政府改革不能搞“一刀切”和“整齐划一”，允许各地方根据实际情况确立不同的基层政府体制，赋予省级政府在基层政府体制设置上一定的自主权。

　　从各地乡镇政府改革的实践看，乡镇政府改革可以根据各地实际情况采取以下几种模式：一是县城驻地及部分城郊结合部乡镇，或工商业基础比较好、群众自组织化程度比较高的地方，可以考虑撤销乡镇政府，改为县级政府的派出机构。二是有一定工商业基础，但农业仍是乡镇经济中重要组成部分的地方，可维持现行乡镇建制不变，重点放在理顺职能、精简机构编制、明晰事权和财权上，通过改革建立精干高效的行政管理体制和运行机制。随着乡镇经济的发展和农民自组织化程度的提高，可逐步将其改为县级政府派出机构。三是以农业为主要产业的地方。这类乡镇一般地处偏僻，可利用的资源贫乏，乡镇政府负债严重，农民负担重，农民组织化程度低，农村中的矛盾和问题突出。对这类地方可采取有效归并、重组，实行“扩乡、精县”的办法。四是少数民族地区的乡镇。这些乡镇一般地广人稀，民族风俗、语言习惯与其他地区不同，经济上一般比较落后，为此要加强乡镇政府的经济社会职能。

　　“十一五”时期，要基本完成乡镇政府职能转变。从目前的实际情况看，“十一五”时期全部完成乡镇政府改革难度相当大，但可以先完成最重要的乡镇政府职能转变目标。按照乡镇职能的基本定位，应强化社会管理和公共服务职能，转移、合并那些与农村经济社会发展不相适应的职能。在职能界定清楚的情况下，可以将原乡镇政府履行的如保障宪法、法律的执行，保护环境等职能移交给县级政权机关，由县级政权机关或职能部门履行。将原乡镇政府履行的经济管理、经济服务职能，转移给社会中介组织和农民组织。属于为农民提供公共服务的公益性事业单位（所、站），列入县级公共财政，属于经营性单位（所、站），从政府序列划出，实行企业化管理，实现政企分开。

　　应逐步探索，把村民自治延伸到乡镇自治。根据中国（海南）改革发展研究院农民入户问卷调查，80．07％的农民赞成对乡镇领导实行竞争性选举，70．12％的农民赞成实行乡镇自治。“十一五”时期，一些地方实行乡镇自治的时机将逐步成熟。对工商业基础比较好、群众自组织化程度比较高的乡镇，如江浙、广东沿海一带的乡镇，可以有选择地开展进一步扩大乡镇自主权的试点工作。改革乡镇主要领导产生方式，扩大群众参与选举乡镇干部的范围和渠道，积极探索由选民直接选举乡、镇长，形成符合各地实际情况的乡镇自治模式。深圳大鹏镇“两推一选”镇长的探索，山西省临猗县卓里镇“两票”选任乡镇主要领导干部的探索，四川省遂宁市市中区步云乡进行的直选乡长的探索，湖北省京山县杨集镇“海推直选”镇党委书记和镇长的探索等，都有很重要的借鉴意义。

　　乡镇政府改革要上下联动，注重综合配套改革。乡镇政府改革不仅仅是乡镇政府自身的问题，还涉及县及县以上政府的改革，涉及乡村基层自治组织的改革。因此，必须上下结合，上要有县乃至省、市行政体制改革的跟进，下要着力推进与乡镇对接部门的职能转变和机构调整。我国宪法规定，乡镇的建制权由省级人民政府行使，因此，可以采取“分步走”的改革战略，统一制定规划，由各省按照规划，结合实际，扎实有序地推进乡镇体制改革。

　　（本文由苗树彬、方栓喜执笔）