公用事业应考商业模式：多赢不是镜花水月

　　■本报记者刘金霞

　　“接驳费之争”折射公用事业市场化矛盾

　　继福建省福州市数千名业主签名质疑管道燃气初装费之后，有11位业主于今年4月18日将房产开发商告上法庭。而就在此前一周，广东肇庆市物价局也因批准房地产开发商收取 管道燃气初装费而被某小区业主林女士起诉。实际上，早在2001年和2002年，杭州市和北京市也先后出现过类似诉讼。河南和广东的人大代表曾先后提交议案，对管道燃气初装费提出质疑。

　　备受关注的燃气初装费究竟有何来路？它究竟是政府主导的行政事业性收费，还是管道燃气公司的集资款或投资回报？当前，燃气公司或开发商向用户收取的初装费是否合理合法？是否应该取消或降低？

　　天则经济研究所所长、公用事业研究中心主任盛洪教授在接受本报记者采访时表示，基于用户和燃气公司之间利益出发点的不同，燃气初装费之争反映的实质是中国公用事业市场化进程中的矛盾问题。

　　据他介绍，城市管道燃气初装费又称接驳费、开口费，有时也被称为集资费或建设费等。在计划经济时期，管道燃气被认为是为居民服务的公益事业，其价格并不反映成本，由该城市价格管理部门审批确定。作为财政职能的一部分，政府也对其建设进行投资，并对应于管道设备等固定费用向建房单位征收城市基础设施配套费，基于当时的福利分房政策，居民用户并不用交纳此类费用。改革开放以后，一些国有燃气事业单位变为企业，一些民间资本也开始进入到城市管道燃气领域中来，逐渐形成了“接驳费＋燃气费”的新定价结构和收费方式。

　　据悉，关于接驳费的收取方式，有的是城市燃气公司向

房地产开发商收取接驳费或开口费，开发商将这笔费用打入

房价；也有的情况是燃气公司直接向用户收取。由于各地房地产商存在乱收费现象，国家计委、

财政部发出计价格（2001）585号文件，要求将各水电气热道路，以及其他各种名目的专项配套费进行合并，统一归并为“大配套费”，政府收上来后，再按一定比例将费用分别划拨给各个相关公用事业机构。这种方式虽然没有改变初装费的数量，但却强化了其财政资金的性质，且在现金流上给企业造成不便，也给部分不守信的地方政府挪用大配套费留下了缝隙。基于多种原因，这一规定在某些城市得到实行，但在某些城市政府仍继续认可接驳费的收费形式。

　　盛洪认为，从经济学角度而言，城市管道燃气行业作为自然垄断行业，其定价过程应由政府介入，较好的方式是采用平均成本定价，最好的方式是采用两部制定价，即分别针对成本中的固定费用部分（接驳费）和变动费用部分（燃气费）制定价格，它能够在企业不亏损的情况下保证社会福利的最大化。

　　“接驳费本身不构成其自身被取消的原因。因为我国城市管道燃气服务固定资产补偿的主要模式为财政补贴和接驳费收入两种模式，由政府收取的接驳费收入构成政府对燃气服务企业的财政补贴，而由企业收取的接驳费则构成燃气价格的一部分。”他指出，如果在现阶段确认企业接驳费的收费形式，那么应将其纳入价格法的调整范围，而且也应该把它纳入价格听证的范围，否则，就会出现定价过高的情况。

　　“关键是政府要在投资方进入时就谈好，接驳费是收或是不收，或者收取多少，或者给予财政补贴等其他回报方式。如果投资方综合权衡觉得无法接受，自然就会退出。但如果双方已经约定好回报模式，就应该按照协议执行。”国务院发展研究中心技术经济研究部部长郭励弘在接受本报记者采访时也表示，收取接驳费与否只是各地政府和城市管道燃气企业选择的不同投资回报模式，根据国际经验，一般收取接驳费时燃气使用费相对就较低一些，否则就较高一些。

　　市场化拷问投资回报：微利还是合理利润

　　有关调查数据显示，我国各城市的管道燃气接驳费差距颇大，最低为800元左右，最高达5000元左右，多数在2000元至3000元之间。为此，有部分城市用户纷纷要求“降低接驳费”。由此引发的另一个争议则是：公用事业市场化改革是否需要合理利润？

　　2002年12月，建设部颁发《关于加快市政公用行业市场化的意见》之后，城市管道燃气领域非国有资本纷纷提速“圈地”，国有燃气公司也开始加速改制，以应对市场新形势下的变革。但无论是国有还是非国有燃气公司，其商业模式却基本一致，即采取收取“接驳费＋燃气费”方式获得投资回报，只不过接驳费有的是由企业直接收取，有的则被政府纳入“大配套费”后再行分配给企业。

　　根据建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》规定，市政公用企业的定价原则是“通过合法经营取得合理的投资回报，实现经营利润”。但基于诸多因素，我国当前仍有观点认为，公用行业即便市场化也应该保持微利运行。

　　“公用设施并不等于公益设施，具有自然垄断性质的城市公用事业，在定价时应该把握成本补偿和合理利润两大原则。”盛洪分析指出，任何一个企业在做出理性的投资行为时都是以利润最大化为目的。

　　对民间资本进入城市基础设施建设有着深入研究的郭励弘分析指出，政府和非国有资本分别作为公用行业的投资主体各有利弊，前者投资的好处是部分用户可以享受到低价格的服务，弊端在于政府投资和财政补贴毕竟有限，无法让更多的人享受到同等福利，而且由于其行政垄断色彩突出，容易导致效率和服务质量低下等问题。据他介绍，世界银行的一项调查结果显示，如果让非国有资本进入公用行业，就要根据市场规律提高服务价格。这种做法的弊端在于，用户再也不能享受低价服务，但好处是可以让更多的需求者更快地享受更优质的服务。

　　相关资料显示，当前天然气在我国一次能源结构中占不到3％，而世界平均水平是23％，基于调整能源结构、环保等需求，我国政府计划到2010年把天然气利用比重提高到9％至10％。目前在我国城市人口用上天然气的只有3000万，不到10％，全国663个城市中只有100个左右的城市可提供管道天然气服务。通常而言，城市燃气领域投资巨大，县级市启动起来要4000万元至5000万元人民币，地级以上城市要1亿元以上。而中国要达到美国的管网水平需要400亿美元，达到英国的水平要600亿美元。

　　盛洪指出，现实已经证明，单靠国有企业不能满足燃气市场的需求，也不能向公众提供便宜且高质的服务。因此，管道燃气业若要吸引民营资本以及国际资本的参与，就必须废除“微利”的限制，给投资者一个合理的利润空间。那么究竟什么样的利润才算是合理的？

　　“对于这个问题各国的规定不尽相同，但都与各自的定价方法直接相关。”他介绍说，当前为各国所普遍接受的原则是：虽然管道燃气建设周期长，投资规模大，但是投资相对稳定，很多时候处于垄断地位或竞争压力较小，利润比较稳定，投资风险相对较小，而且又具有社会公用事业的大众服务性质，因此其利润水平不应超过社会平均值。

　　“我的看法是，究竟多少是合理利润目前在中国还无法界定，而且国家政策也明文规定不允许承诺固定的投资回报率。”郭励弘指出，国内各城市之间经济发展不平衡，如何回报要根据当地具体情况而定，取决于代表公众利益的政府和投资运营商之间的博弈。

　　管制要走“平衡木”三方共赢不是梦

　　用户期望能以最低廉的价格享受到最优质的服务，企业期望能以最少的投资获得最大的收益，而政府期望在取消财政投入的前提下，完善各项基础设施和功能，提高环境水平和城市形象，这三方看似各奔东西的梦想能否在同一商业模式平台上实现共赢？

　　盛洪认为，基于城市管道燃气等市政公用行业的自然垄断性质，由企业自主定价难免会出现暴利倾向，从而损害用户利益，因此公用行业的定价必须由政府介入。在管制公用事业价格时，政府除了要坚持“成本补偿”和“合理利润”两大原则外，还应强调最优定价的基本原则，即资源的最佳配置和社会福利的最大化，保证投资的积极性和用户的利益，同时顺应社会可持续发展的要求，在三者之间找到最佳的平衡点。

　　他强调，对管道燃气的定价要反映燃气服务的真实成本，定价结构也要对应于真实的成本结构。据悉，接驳费对应的是全部固定资产成本，包括折旧和对应于固定资产净值的资本成本即合理利润；燃气费用来补偿燃气公司购入燃气的成本、气损成本及与燃气数量有关的人力和物资成本，还可以包括固定费用中运营和维护管道燃气系统的人力和物质成本。

　　政府在进行特许经营权招标或价格管制时，如何确认燃气公司申报的相关成本是否真实可信呢？郭励弘指出，政府完全可以请独立的第三方专业机构对投资方提交的相关成本及投资收益测算作出评估审计，在此基础上再进行谈判。

　　“政府在和投资方签署特许经营协议时，双方应该把所有的条款都谈好，签定后就不能再出于某些压力而单方更改，否则就要承担相应的违约责任。”郭励弘认为，在公用事业市场化改革的过渡时期，政府遵守信用、避免因政策变更而导致非国有资本受损非常重要。城市基础设施领域吸引非国有资本投资的基本方式是特许权经营，从实践来看，非国有资本在投资阶段一般都会比较顺利，但到收取回报阶段时，则容易遇到这样那样的问题，政府出于某些压力可能会以价格规制的方式降低投资回报、压缩投资者的盈利空间。

　　他告诫，地方政府一定要避免再发生“投资时许大愿，投产后再反悔”的情况，因为这样做的最终后果就是没有民间资本或外资敢再进来。与此同时，非国有资本也一定要有风险规避意识，不仅要规避商业风险，更要规避行政风险。

　　综合数据显示，当前中国城市管道燃气行业仍处于市场化运营的初级阶段，随着改革的逐步深入，企业经营条件和市场环境的不断改善，燃气公司的商业模式应该作出何种调整？

　　“接驳费不是企业补偿固定资产费用的惟一形式，也不是一成不变的形式。”对此，盛洪建议，燃气公司可根据市场发展情况逐步降低接驳费收入在总收入中的比例，同时在选择建设新的项目时，应注意考虑在没有接驳费收入情况下的项目营利能力，为消费者提供可供选择的其他燃气服务支付方式。实际上，出于竞标特许经营权的需要和提高接驳率的需要，当前，部分城市管道燃气公司已经开始调整其商业回报模式，逐步降低接驳费在总收入中的比例。

　　盛洪主持的《关于城市管道燃气服务价格的研究》结果显示，在一个城市管道设备资产开始运营的前期（比如前10年），燃气公司宜于采用让用户一次总付或购买资产方式；当用户趋向饱和时，可考虑采用平均成本定价或月租费的付款形式。例如在管道燃气比较成熟的市场，美国燃气公司大多采取月租费加从量燃气费的形式，而德国则一般采取平均成本定价。

　　“定价方式不宜由政府统一规定，而应视管道设备资产运营所处的阶段而定，究竟在什么时候实行这种定价方式的转变，也没有一定之规，最综合的指标还是接驳率本身。”他表示，我国当前由于城镇管道燃气的普及率还很低，大量城镇刚刚开始此类服务，因此这一阶段应更多地采用一次总付或购买资产的方式，即收取接驳费或开户费的方式。而对于那些多年以前早已实现管道燃气服务的城市和相关的燃气公司，可考虑采取平均成本定价。