“十一五”时期改革开放总体部署（下）

　　■专家建言■范恒山

　　内容：以转变政府职能和深化企业财税金融等改革为重点，加快完善社会主义市场经济体制

　　面对着落实科学发展观、构建和谐社会和完善社会主义市场经济体制的繁重任务和 “十一五”时期经济社会发展的主要目标，基于现有的体制格局及改革状况，中央对“十一五”时期改革的内容做了科学安排。这就是：以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点，加快完善社会主义市场经济体制，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。同时，进一步扩大对外开放，以开放促改革、促发展。

　　（一）把深化行政管理体制改革作为全面推进改革和提高对外开放水平的关键

　　解决我国当前经济社会生活中存在的深层次矛盾和问题，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道，根本途径在于深化改革，理顺体制机制。而理顺体制机制的重点又在于理顺政府行政管理体制。这些年来我国经济社会生活中长期存在着投资盲目扩张、低水平重复建设严重、社会事业发展不充分等问题，又屡治不愈，同现行政府管理体制存在较多弊端密切相关。其主要问题包括：政府机构设置不规范、政事企不分、行政管理方式不科学、政绩考核体系不合理、公务员特别是领导干部选拔任用制度不完善等。例如，政府机构设置不规范必然导致政府管理职能错位，政府部门职责分工重叠；政事企不分，政府部门就必然直接干预国有企事业单位的生产经营活动和具体事务，甚至直接代替企事业单位管理运作；不科学的政绩考核体系必然促使政府单纯追求经济增长速度，从而忽视发展社会事业，也必然注重短期行为而忽视长远发展。因此，中央提出要加快行政管理体制改革，把它作为全面深化改革和提高对外开放水平的关键。

　　深化政府行政管理体制改革要以转变政府职能为重点。要理顺政府与企事业单位、市场中介组织的关系，通过政资分开等根本性改革措施实现政企分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。要进一步完善行政管理方式，缩小行政审批的范围，简化和规范行政审批的程序，建立健全防止行政审批泛化和复归的后续监管制度，充分运用经济和法律手段实施行政管理。要继续深化政府机构改革，加强和完善从事经济调节和社会管理的机构，撤销那些直接从事和干预微观经济活动和社会事务的机构，优化党政机构设置，理顺职责分工；同时，减少执政成本、提高执政能力、适当减少行政层级。要深化党政领导干部选拔任用制度改革，建立体现科学发展观和正确政绩观要求的经济社会发展综合评价体系和干部实绩考核评价体系，以公开、平等、竞争、择优为原则，不断完善公务员制度。要完善政府决策机制，推进决策的科学化、民主化；与此同时，建立健全决策失误追究制度，严厉惩治决策失误行为。要加快政府管理法制建设，全面推进依法行政，通过建立健全相关法律法规，明确政府职能，规范政府行为，强化对政府行为的监管。着力推进行政管理体制改革，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，还必须配套推进其他改革，如抓紧建立有利于政府公正履行职责的财政保障制度，大力发展国有资本、集体资本等非公有制经济参股的混合所有制经济等。

　　（二）着眼于转变经济增长方式深化经济领域改革

　　全面贯彻落实科学发展观必须加快转变经济增长方式，而经济增长方式转变的前提和关键是经济体制转变。10多年来，我们十分强调经济增长方式转变，但总体上进展并不显著，其重要原因就在于经济领域一些关键性体制未能改革到位。因此，“十一五”时期，要抓住重点，围绕转变经济增长方式，深化经济领域改革。

　　一是坚持和完善基本经济制度。要按照优化国有经济布局结构和建立规范的现代企业制度的要求，进一步完善竞争性领域国有资本有进有退、合理流动的机制，推动国有资本更多投向重要行业和关键领域；深化

垄断行业改革，实现投资主体和产权多元化。要以明晰产权为重点，深化集体企业改革，推进制度创新，发展多种形式的集体经济。要进一步消除体制性障碍，落实鼓励支持和引导非公有制经济发展的各项政策措施，创造非公有制经济与其他所有制经济共同发展、平等竞争的市场环境。

　　二是加快推进财税金融投资体制改革。在财税体制方面，要合理界定各级政府的事权，相应调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系。改善中央对地方的财政转移支付制度，进一步理顺省级以下财政管理体制。推进增值税、企业所得税、资源税、物业税等改革，完善税收制度。在金融体制方面，要加快国有金融企业的股份制改造，合理调整产权结构，健全公司治理结构和内控机制。完善金融市场体系，特别是积极发展股票、债券等资本市场，健全市场功能，提高直接融资的比重。加强综合性制度建设，强化金融监管。在投资体制方面，要进一步减少投资审批的范围，真正确立企业的投资主体地位，除关系经济安全、影响环境资源、涉及整体的重大项目和政府投资类项目及限制类项目外，其他项目一律由投资主体自行决策。完善投资核准和备案制度，改进政府投资管理方式。规范政府投资行为，健全政府投资责任制度。

　　三是加强现代市场体系建设。要深化价格改革，建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制，重点是理顺水、电、煤、油、气和运输等基础产品的价格，合理调整教育、卫生、文化及污水、垃圾处理等公共服务和产品价格，完善土地等要素价格形成机制。要进一步打破行政性垄断和地区封锁，促进商品和要素在全国范围内自由流动，推动土地、技术和劳动力等要素市场发育发展。要结合市场秩序的整顿和规范，以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点，道德建设、产权改革和法律约束三管齐下，加快建设社会信用体系，健全失信惩戒制度。

　　四是积极推进就业、分配和社会保障体制的改革。把保障社会成员公平就业的权利作为深化就业体制改革的关键。要降低门槛、简化手续、放宽准入、促进自主创业和自谋职业，鼓励自觉开辟就业门路。要完善管理体制，强化政策支持，推行灵活多样的就业方式。要打破行业垄断、身份垄断和岗位垄断，形成城乡劳动者、不同行业和地区劳动者、不同层次与性质劳动者平等就业的制度。立足于维护分配过程和机会的公平，深化收入分配体制改革。要整顿和规范收入分配秩序，切实解决利用公权、动用公共财力、依靠特许经营获得的垄断利润提高少数人收入水平的问题，主要是抓紧建立规范的公务员工资制度，严格规范职务消费，完善国有企事业单位收入分配规则和监管机制，控制和调节垄断性行业收入水平。与此同时，建立健全个人收入申报制度，强化个人所得税征管。社会保障体系建设要着眼于维护全社会成员基本生存权利深入展开。扩大城镇基本养老、医疗保险的覆盖范围，切实解决进城务工人员社会保障问题；继续完善城市居民最低生活保障制度，根据经济发展水平，逐步探索建立农村居民最低生活保障制度；加快城乡特殊困难群众社会救助体系建设；完善失业保险制度，建立失业保险与促进就业的联动机制；鼓励有条件的企业建立补充保险；改善政策与服务，积极发展各种形式的商业保险。

　　（三）建立健全促进社会事业发展和公共服务均等化的体制基础

　　从一定意义上说，经济发展是手段，社会发展是目的。广大人民群众享受社会发展成果的多寡及其均等化程度，既是科学发展的重要内容，又衡量着科学发展的质量和水平，而推进社会事业发展的关键在于体制创新。相对于经济领域的改革，社会领域的改革仍处于比较滞后的状态。在深化经济领域各项改革的同时，必须着力推进社会领域的改革。

　　理顺社会事业发展的体制机制，关键是要解决两个问题：一是解决效率问题，使从事社会事业的各个主体发展事业的活力成分迸发出来；二是解决公平问题，使广大人民群众拥有平等享受社会发展成果的权利。从总体上说，社会领域的各项改革要充分发挥市场机制的作用、区分不同情况分类对待、强化政府的社会管理和公共服务职能。社会事业体制改革的重点在于深化科技、教育、文化、卫生等体制改革。

　　在科技体制改革方面，进一步推动应用开发类科研机构的企业化转制，加快其建立现代企业制度的步伐；创新从事基础研究、前沿高技术研究和社会公益研究科研机构的内部管理体制和治理机制，建立健全现代科研院所制度；深化国防科研体制改革，建立军民结合、寓军于民的国防科技创新体系；推进科技管理体制改革，促进全社会科技资源高效配置和综合集成，实现科技和经济社会发展的紧密结合。

　　在教育体制改革方面，继续推进教育创新，优化教育结构，全面实施素质教育；加快农村义务教育改革，建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育体制；继续完善中央和省级人民政府两级管理，以省为主的高校教育管理体制，推进现代学校制度建设，形成学校依法自主管理、自我发展和自我约束的机制；深化教育人事管理制度改革，实施全员聘任和教师资格准入制度；完善职业教育体制，大力发展职业教育；继续推进教育行政管理体制改革，改善管理方式，推进依法执教。

　　在文化体制改革方面，推进经营性文化单位企业化转制，运用市场机制，形成一批具有国际竞争力的文化企业和企业集团；深化公益性文化事业单位内部管理体制改革，建立富有活力的劳动人事、收入分配和社会保障制度；积极推进文化领域所有制结构调整，支持非公有制文化企业发展、做强做大；进一步改革文化管理体制，切实转变文化行政部门管理职能和管理方式；强化文化领域监管，依法规范文化市场秩序。

　　在卫生体制改革方面，分类改革医院体制，强化公益性医疗服务主体，推进公立医院产权制度和内部管理体制改革，促进社会资金和各类医疗资源举办各种性质的医疗机构；合理配置医疗卫生资源，大力发展社区卫生服务；加强公共卫生体系建设，建立健全突发公共卫生事件应急机制，增强对重大疾病的防控救助能力和突发公共事件的处置能力；深化药品流通体制改革，逐步实现医药分开，进一步控制药品价格；大力发展农村卫生事业，积极推进新型农村合作医疗试点与普及工作，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系。

　　鉴于在社会公共服务方面对农村欠账过多和欠发达地区现实基础薄弱，在相当一个时期内，国家应通过改革手段和政策措施对农村和欠发达地区在科技、教育、卫生、文化服务等方面给予合理倾斜。

　　（四）把握重点，全面深化农村改革

　　落实科学发展观，全面建设小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。只有发展好农村经济，才能促进经济社会的全面协调可持续发展。进一步推进农村体制创新，是完善社会主义市场经济体制的重要内容，是推进社会主义新农村建设、促进农村经济社会全面进步的重要保障。“十一五”时期，要着眼于统筹城乡发展，逐步改变城乡二元经济社会结构，全面深化农村改革。

　　一是深化以农村税费改革为主要内容的农村综合改革。这是一项既涉及农村生产关系调整，又直接触及农村上层建筑的重大改革。积极稳妥地推进乡镇机构改革，精简机构和人员，切实转变乡镇政府职能，创新乡镇事业站所运行机制；加快农村义务教育体制改革，普及和巩固农村义务教育；深化农村学校、人事和财务等制度改革，有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革，积极探索化解乡村债务的有效途径。

　　二是完善土地制度。充分保障农民对土地承包经营的各项权利，健全在依法、资源有偿基础上的土地承包经营权流转机制，逐步发展多种形式的适度规模经营；稳定和完善以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制；加快征地改革步伐，完善对被征地农民的合理补偿机制，拓宽就业安置渠道，健全相关社会保障。

　　三是加快农村金融改革。进一步推进农村信用社改革，因地制宜，转换产权结构和组织形式，相应完善治理结构和运行机制；发展多种所有制的县域内社区金融机构，积极探索小额信贷组织等新型农村金融组织形式；稳步推进农业政策性保险试点，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险。

　　与此同时，还要统筹推进其他改革，包括加快集体林权制度改革，深化国有粮食企业改革，推进小型农田水利设施产权制度改革。

　　（五）着力完善旨在提高对外开放水平的制度保障

　　我国加入世界贸易组织后过渡期即将结束和融入国际经济生活程度日益加深的形势，大大增强了推进体制创新、提高对外开放水平的紧迫性。“十一五”时期，要围绕转变对外贸易增长方式和实施互利共赢的开放战略，推进体制创新。特别要着力推进如下几个方面的改革：

　　一是加快建立公开、统一和科学的涉外经济法规体系。进一步细化和完善关于对外投资、企业并购、产业准入等的法律法规，将涉外经济活动全部纳入法规管理之下。完善促进生产要素跨境流动和优化配置的体制和政策，提高企业对外贸易和投资的自由、便利程度。加强涉外法规和政策的宣传力度，提高对外贸易管理的透明度。

　　二是切实保障各类企业的自主权和平等地位。取消或改革各种不平等的政策规定，推动建立统一公平的市场准入制度，保障具备条件的各类企业自主从事外贸经济活动的权利，实现外贸主体多元化。加快外贸企业公司制改造步伐，进一步推进政企分开，实现外贸企业的自主经营、自负盈亏。

　　三是完善外贸经济活动调控体系。运用有效方式，提高利用外资质量，促进产业升级。健全政策和服务体系，支持有条件的企业“走出去”。强化政府部门外贸服务职能，改善外贸经济活动调控方式。进一步完善国内协调机制，防止过度竞争，推进有序发展。加强境外国有资产监管，防止国有资产流失。

　　四是建立健全应对涉外经济活动风险的机制。切实掌握运用世贸组织规则和国际通行办法的主动权，制定和完善市场准入标准与技术贸易标准，利用反倾销、反补贴、保障措施和特保条款等贸易手段，合理保护国内产业。有效运用资本控制、知识产权保护等方式方法，增强关键行业和领域的控制力。充分运用多边规则和世贸组织争端解决机制，打破贸易壁垒，应对贸易摩擦。建立健全和规范各类行业协会、商会等贸易中介组织，建立非政府机构解决贸易争端的机制。强化对商品进出口、资本跨境流动的监测，建立健全外贸运行监控体系和国际收支预警机制。

　　方式：加强改革开放的总体指导和统筹协调，注意把行之有效的改革开放措施规范化、制度化、法制化

　　要使改革开放能够扎实有效地向前推进，不仅要把握关键环节奋力突破，而且要适应客观要求科学操作。改革进入新的阶段，呈现出一些新特点：比较容易的改革基本完成，改革集中到深层权力关系调整和关键性制度建设；人们对改革的预期普遍提高，改革要求充分兼顾各个方面的利益；社会权益更加凸显，保障公平权利成为改革安排的重要出发点；改革效果不仅要求体现在发展速度上，而且要求体现在协调发展上；改革对象发生变化，政府自身的改革被放到了突出重要位置；改革利益增进的非及时性、机会的非均等性及操作上存在的某些偏差，一定程度上制约了社会整体特别是来自基层群众改革动力的增进；改革的直接效应愈益隐化，形成改革共识的难度不断加大；任何一项改革都难以“单兵突进”，改革的综合配套性显著增强；改革从局部扩展到全面、从单项深入到综合，运用政策优惠推动的空间越来越小；改革与经济社会环境间的联系更加紧密，协调推进改革的技巧性要求进一步提高；经济体制日益市场化、国际化，改革既需符合国内环境要求又要合理考虑国际社会反应。概括地说，改革的任务越来越重，改革的要求越来越高，改革的难度越来越显，改革的风险越来越大。有鉴于此，中央在对“十一五”改革开放的部署中对推进改革的方式也作出了科学的安排，特别强调，要加强对改革开放的总体指导和统筹协调，注意把行之有效的改革开放措施规范化、制度化和法制化。

　　加强改革开放的总体指导和统筹协调，有利于牢牢坚持社会主义市场经济的改革方向，有利于扎实有效、快速有力、平稳有序地推进改革。改革越往深层推进，涉及面就越宽广，就越要动员各方的力量参与，其中包括充分发挥各专业部门、各职能机构的能动性。但许多从事具体改革事项的部门和单位本身就是一个个利益主体，仅仅依靠这些部门和单位自行决策，很难避免不改革、拖延改革、异化改革等问题发生，从而使改革难以按照正确的方向、集中到关键环节、并以必要的力度积极推进，也很难正确处理好关乎经济和社会发展的重大体制关系，使各项改革相互协调、相互促进，使改革和发展、稳定有机结合起来。近一个时期的状况比较明显地体现了这一点，在一些重大的改革问题上，有关部门的认识很不一致，相关的改革措施迟迟不能推出：有些改革措施缺乏科学的论证，主要根据职能部门的利益要求制定和推出，相互间存在着抵触和冲突；对改革成就及存在的问题缺乏科学的分析与评估，存在着以偏概全和似是而非的问题。

　　从当前的实际情况和未来的改革要求出发，加强改革开放的总体指导和统筹协调，一是要切实加强对改革开放工作的组织领导。党委、政府要把推进改革开放放到突出重要的位置上，及时研究、周密部署改革开放工作，主要领导同志要亲自抓改革开放，站在一线指导推进改革开放。二是建立健全统筹协调改革的工作机制。通过必要的组织构架和协调手段，加强改革规划与方案拟定、改革措施配套衔接、改革工作推进、改革信息传递等的组织、协调和沟通。三是做好改革总体规划和专项方案的研究制定。通过发布中长期改革规划，正确指导改革的方向；通过公正地制定各相关改革的具体操作方案，保障改革的规范化推进。原则上，综合性改革规划要由非直接利益主体组织制定，专项改革方案的制定要充分听取并吸收各方面的合理意见。规划和方案一经规范程序发布，应在执行中体现出应有的权威性。四是加强对改革的跟踪检查和评估工作。建立有效的督促检查机制，采取灵活多样的形式，对改革规划和方案的执行情况进行经常性的跟踪、督促和检查，并建立必要的责任追究制度。五是强化改革工作宣传和改革舆论指导工作。通过灵活有效的形式发布改革信息、解答改革难题、澄清改革误区、引导改革方向，从而统一改革思想、凝聚改革共识、形成改革合力。

　　注重把行之有效的改革措施制度化、规范化和法制化，是巩固已有的改革开放成果，保障各项改革开放措施认真贯彻落实并取得实效，从而保证社会主义市场经济体制建设走向深层、渐趋成型并最终走向成功的重要手段。20多年改革开放的实践充分证明了这一点，在新的历史时期，要更加注重运用制度措施，特别是法律手段来推进改革、发展和巩固改革成果。要注重把一切经过实践证明收效良好、比较成熟的改革措施尽可能及时地以规范的制度和法律形式确定下来，以防止良好的改革措施变形或丢弃，同时为新改革措施的推出、新体制的进一步发育提供坚实的基础。还要注重通过法律、法规与制度的支持，甚至直接运用法律法规的形式，使那些非常重要但具有一定风险性的改革措施及时推出，并为这些改革措施的规范操作提供有力的法律和制度保障。当然，对那些不利于推进体制创新的陈旧过时的法律法规要及时进行清理和修订。

　　我国经济和社会发展正处在全面贯彻落实科学发展观、走向建设惠及十几亿人口的高水平小康社会的关键时期。深化改革开放，不仅是经济快速发展的动力，也是落实科学发展观、实现科学发展的保障。我们要按照中央的部署，以科学的方式、下更大的决心，不断实现改革开放的新突破，推动社会主义市场经济体制建设迈上新台阶。

　　（作者为国家发展和改革委员会经济体制综合改革司司长）