区域规划编制缺陷制约和谐发展

　　区域规划编制工作是成熟市场经济国家服务型政府公共政策体系的主要内容之一，也是我国国民经济和社会发展规划的重要组成部分。当前，我国区域规划编制的宏观背景和微观基础已发生了重大变化。传统的区域规划编制理论和方法已无法适应新环境和新理念的要求。“十一五”期间，国家把区域规划的编制放在突出重要的位置，并先期启动了长江三角洲和京津冀都市圈区域规划的研究和制定工作。因此，研究新时期我国区域规划编制的理论和方法，不仅对进一步发展和完善我国区域规划编制的理论体系具有重要作用，而且对实际区 域规划工作具有指导意义。

　　纵观我国区域规划编制的历史演进过程可以发现，现行的区域规划编制工作存在着许多缺陷，主要表现如下：

　　1、区域规划编制理念存在浓厚的计划经济色彩

　　建国以来我国区域规划编制工作的可以大体分为两个阶段：在计划经济体制背景下，区域规划在本质上围绕着国家指令性计划和重大项目的区域布局来实施的，体现了对经济资源的计划配置；在向市场经济体制转轨的过程中，区域规划编制所隐含的支配经济资源的控制力正逐渐削弱。目前，区域规划编制工作仍然没有完全摆脱传统区域规划自上而下的强制性思维，难以适应市场化的要求和日益激烈的区域竞争。

　　2、区域规划编制方法单一

　　我国传统的区域规划编制缺乏相应的理论指导和方法创新。当其他领域的专项规划都已经大量运用计算机技术手段和定量分析模型时，区域规划编制仍然主要依靠静态的定性分析方法，这直接导致了规划内容缺少前瞻性和科学性。

　　3、区域规划编制内容雷同，脱离地区发展实际

　　在计划经济体制背景下，区域规划主要是围绕国家指令性计划对重大项目和地区的布局进行安排和调整，各地区的区域规划之间体现了一定的地区差异性。市场经济体制建立以来，由于受地方政府短期利益驱动，区域规划同质性的问题越来越突出。区域规划不仅没有反映出地区发展的特色和优势，甚至助长了个别地区的非理性行为，造成了地区结构和产业结构的趋同。

　　4、区域规划编制的管理呈现无序状态

　　我国目前的城镇体系规划、国土规划和区域规划分别隶属于三个不同的主管部门，规划之间衔接较差，存在着相互分割、各自为政的情况，没有统一、整体和系统的区域规划体系，严重削弱了规划体系的整体功能。

　　区域规划编制理论、现状及区际关系新动态的研究，具有很强的政策含义，可以总结为以下几点：

　　（一）区域规划将成为今后我国宏观经济调控的重要手段。

　　我国经济发展的实践表明，尽管市场经济体系已初步建立，但市场的作用还很不完善。政府为解决市场在配置资源过程中的缺陷和问题，采取了多种的手段和措施。但近年来宏观经济调控的效果显示，政府调控力度虽然有所强化，但调控的手段和方法仍然不够多样，调控效果在一些领域差强人意。同时，宏观管理体制构建的过程中，长官意志、现场决策等非规范性的政策供给已暴露出种种弊端。在这种情况下，通过编制区域规划，增加规范性的政策供给来增强

宏观调控政策的功能与作用就显得尤为重要。特别是随着经济的全球化、区域一体化和信息时代的到来，区域规划在政府管理经济和社会发展中的作用将越来越受到重视。区域规划编制已成为履行政府宏观调控职能，实现政府发展思路，改善“市场失灵和政府失灵”的有效手段。

　　（二）区域规划的编制和实施应全面考虑各方利益主体的动机，采取阶段性的规划方法，对规划方案进行动态调整。

　　编制规划时要考虑多种方案。首先，要在相关利益主体存在各自自身利益的前提下，考虑目标能否实现，目标的确定不能一厢情愿；其次，在目标和各方偏好既定的情况下，要预测各方的选择和结果，选择最优的实施方式。

　　从规划编制方法上考虑，要采取阶段性的规划方法，对规划方案进行动态调整。目前，许多区域规划的编制都是静态的，规划制定完成后，交由有关部门落实，这就相当于一次性博弈。随着市场经济体制改革的深入，地方与中央政府之间已不再是单纯的行政隶属关系，而且还是不同的利益主体。利益取向上的差异决定了相关利益主体会出现机会主义行为，即考虑到自己的投机行为不会受到惩罚而采取自身利益最大化而整体利益最小化的行为。结果既损害了整体利益，也使得地方利益达不到最优。所以，今后的规划应该采取多阶段规划方式。即，根据前一阶段规划的落实情况决定后一阶段的规划，也就是改一次博弈为重复博弈，各利益主体顾及到其机会主义行为有可能遭到惩罚，会采取合作的态度，这样可以杜绝投机行为，保证规划结果的最优。

　　（三）减少区际交易成本，实现跨区域资源整合。

　　在某种意义上说，区域规划的制定或编制是为达成一种区域有序竞争，和谐发展的契约，是一种减少交易成本，优化区域资源配置的游戏规则。这就要求我们通过规划的引导和治理，逐步建立不同区域之间公共资源合理共享的机制；推动形成公共财政在地区间合理转移支付的有效机制；通过区域规划突破行政隶属关系限制，由“各自为政”到“整体统一”，实现各个区域之间经济和社会的协调发展。（26G4）