整合区域经济发展差距的政治策略

　　-一家之言 -朱孟才 高立群

　　地区经济发展差距的整合表面上是经济问题，而实质上涉及到了政治利益的重新分配。整合地区经济发展差距，既是一个经济过程，也是一个政治过程，是政治经济相互作用的过程，其中，政治过程尤为关键。在信息化飞速发展的今天，信息化为社会经济利益迅速而直接地变成政治行为提供了技术手段和途径，经济化和信息化则直接推动了政治的社会化和 民主化。同时，政治服务干预经济和社会福利的倾向更加明显。解决地区经济发展差距，既需要经济的力量，更需要发挥政治的独特作用。

　　建立起有效的国家管理体制

　　对于中国这样资源相对短缺的国家，政府在区域经济发展中起着至关重要甚至是主导的作用。实行国家强有力的宏观调控，是解决地区差距最为重要的条件之一。对于落后地区来说，只有更好地借助于政府这只“看得见的手”的力量，才能尽快起步，加快发展，并最终缓解差距过大的问题。

　　建立有效的国家管理体制，一是要采取措施增强中央政府的财政实力。我国地区间的经济发展极不平衡，公共物品的分布亦不平衡，如果不把主要财力集中于中央，势必加剧这一不平衡状况，进一步拉大地区间福利水平和经济增长率的差距，引发地区间的利益矛盾甚至冲突。我国地区发展不平衡一定程度上是由发展政策的取向所导致的，因此规范政府行为便成为解决地区差距的关键。这就要求中央必须改变目前过度分权的财政制度，强化中央财政转移支付制度。中央政府以税收、财政转移支付的方式在不同地区、不同程度上掌握和调控财富和利益的分配，掌握着政治资源开发和利用的主动权，这不仅能促进地区经济协调发展，而且能协调它们之间的利益冲突，包括相对于合理发展差距的心理不平衡。

　　二是要强化中央政策的效力。当前，中央政策执行过程的延迟和失误以及“上有政策，下有对策”等现象仍比较普遍，使得中央政策效力的发挥和效益的实现还远远不够充分。当前，仅从政治执行的角度看，最基本的对策是改进和完善政治执行系统，规范政治执行行为，有效地强化政策效力。

　　三是要强化中央政府的权威，中央政府增强政治整合能力。

　　积极推动地区政治发展

　　毫无疑问，经济发展有助于推动政治发展，但是，经济发展并不能够完全取代政治发展。我国所进行的经济市场化改革实际上是一种政府主导型改革，政治因素某种程度上对经济的发展起决定性作用。也就是说，地区经济的发展在很大程度上有赖于地区政治的发展。由于现代化进程中地方政府的主体目标是发展经济，政治发展相对滞后，因此，有必要采取措施改善这一局面。

　　一是要建立合理有效的政治体系。市场经济规律决定了资源要通过市场来实现合理配置，这一规律也会在政治领域中得到反映。在社会主义市场经济条件下，完全可以利用政治手段对地区经济差距进行整合，但其基本要求是不能采取简单或消极的办法去“拉平”。即不能采取鞭打快牛、抽肥补瘦的方式，以压低发达地区的发展速度为代价去适应落后地区的发展速度，而应在保持发达地区发展势头的前提下，加快落后地区的经济发展。因此，必须积极主动地适应社会主义市场经济的要求，建立合理有效的政治体系，包括合理配置政治资源、合理行使政治权力、合理体现政治竞争、合理负担政治责任、合理运用政治制衡等等。

　　二是要以地域为梯度逐步推进基层政治发展。中国市场经济水平存在着明显的地域差距，反映在民主发展的水平上也存在明显的差距，这种差距表现在市场经济力量、利益群体的规模与作用、民主力量、公民对民主与法治的诉求等各个层面上。整个国家的政治发展状况如何，最终取决于基层政治发展，如果继续采取权力高度集中的统治方式、控制强度和制度模式，不仅会严重地抑制发达地区市场经济的正常发展并导致整个市场经济的运行更为扭曲，而且将对整个中国今后经济与政治的良性互动产生严重的不利影响。所以，应从整体上动态地把握中国经济、政治的发展与走向，创造性地开辟推进中国政治发展的新思路。鉴于市场经济在中国的不平衡发展为民主在中国以地域为梯度推进提供了充分的经济理由和政治支持，因此，以地域为梯度逐步推进中国的民主政治发展，应是理性而可行的一个路径。

　　三是要改善中西部地区的政治生态。应当说，经过改革开放20余年的洗礼，中西部地区的政治生态有了一定的改观，但与东部发达地区相比，仍然十分封闭落后。改善中西部地区的政治生态，中央政府责无旁贷，而最有效的办法莫过于对当地的领导者进行调整，调沿海地区的干部到内地，用新的思想观念对原有政治生态进行冲击，激发其活力，促进地方政治生态的血液循环，这将对当地的经济发展起到无法估量的巨大作用。

　　调整规范中央与地方之间的关系

　　为避免国家放权后中央势微、地方坐大，中央与地方间产生权力鸿沟和控制真空，有必要对中央和地方的关系加以规范。

　　一方面，中央与地方要合理分权。中央与地方分权的焦点集中在事权与财权两个主要方面。应以市场经济发展的需要为出发点，实现中央和地方政府之间恰当、有效的权力配置，合理划分中央和地方政府各自的权力范围和职责功能以及担负的义务。中央与地方事权的划分，世界各国并不完全相同，但遵循的原则基本相同，这就是应根据公共品的外在性、规模经济涉及范围的大小来确定应由哪一级政府负责提供。一般来说，凡涉及国家根本利益和全局的立法权、行政管理权和经济政策的决策权都应在中央政府，其余的归地方政府。

　　目前，我国中央政府包揽的公共事务太多太细，应把涉及地方目标的公共事务交给地方办理，以发挥地方积极性。财权的划分目的是为了保障事权的行使，其方式应当是中央政府将大部分支出责任和一部分收入责任转移给下级政府，同时辅以政府间转移支付机制的协调。下移支出责任可以使政府资源得到更有效的配置，同时让因公共支出而产生的公共物品和服务更贴近受益人。当然，支出责任下移并不意味着中央或上级政府撒手不管。对于财权的分配有个度的问题，国外许多政府较为成熟的做法是各级政府分配其自有的收入来源，其中中央政府所征税收的税基覆盖面应当更大，课征对象具有较高的收入弹性，再加上各种类型的政府间转移支付，用以调节下级政府的财政收支差额。

　　另一方面，要实现中央地方关系的制度化、法制化。解决地区差距的问题直接涉及到处理中央与地方关系，充分发挥中央和地方两个积极性，是国家政治生活和经济生活中的一个重要原则问题，关系到国家的统一、民族的团结和全国经济的协调发展。在计划经济体制下，这一关系是按照“全党服从中央”的原则处理，中央有权放权，也有权收权。但随着经济体制改革的深入，地方自主权的扩大已无法逆转，省一级的权力已相当完整和强大，中央的权力则相对大大缩小，已经威胁到了中央政府推行政策和履行职责的能力。

　　处理好这一问题的关键是实现中央与地方关系的制度化和法制化。其显而易见的好处是，对中央政府来说，可以适应以往建立在力量和利益绝对不对称基础上的中央地方关系的转变，以法律手段调节新的、实力更为均衡的中央地方关系；对地方政府来说，则可以将对自己最为有利的关系以法的形式固定下来，从而保证地方利益。

　　(作者单位：吉林省委党校）

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