减缓外汇储备超常增长的政策建议

　　■专家建言■陈炳才

　　落实科学发展观，切实促进国际收支基本平衡

　　（一）提升国际收支平衡政策地位，设立国际收支平衡战略委员会

　　在战略上，明确把国际收支作为宏观调控的目标，与经济增长、物价稳定和充分就业予以同等重视。尤其重要的是，要把跨境资本流动和外资企业的经济、金融活动同时纳入整个国家宏观经济调节与控制的范围，避免对国内企业实施紧缩和限制而对外资企业放松的不平等待遇，从而不要让国内企业丧失发展机遇。

　　1． 把促进和保持国际收支基本平衡作为货币政策目标。人民银行货币政策委员会将保持和促进国际收支基本平衡作为货币政策的目标之一，把国际收支平衡问题列为货币政策的基本议题，同时吸收外汇管理部门和外汇管理方面的专家作为货币政策委员会的成员，及时研究国际收支平衡方面的形势、问题并进行政策决策，适时进行宏观调控。把保持国际收支基本平衡列入人民银行法。

　　2．设立国际收支平衡战略委员会。国务院应该有一个维护国际收支平衡的统一协调机构，加强各部门间政策的协调，使各个部门在职责分工、政策法规上相互衔接，在行政管理上相互配合。

　　协调机构的形式可以是国际收支平衡战略委员会，战略委员会的主要任务是：

　　（1）制定国际收支平衡战略和规划。根据国际收支基本平衡要求以及社会发展的长期目标和五年规划，确立国际收支平衡的长期战略和五年规划以及年度政策安排；根据国家发展战略和国民经济发展规划、内外经济形势需要和存在的矛盾、问题，全面平衡，提出新的制度、政策要求，制定有关部门管理战略。研究涉外经济、金融与国内经济的改革、开放和发展，并进行部门政策协调等。

　　（2）完善国家部门机构职能定位。涉及跨境交易的部门政策都应服从国际收支基本平衡政策的要求。建议将中国人民银行作为协调国际收支平衡的政策建议部门，其建议报战略委员会，经批准后由部门实施。

　　（3）建立部门联席会议机制。部门之间要及时沟通信息，共同研究和协调处理国际收支平衡战略中所遇到的制度、政策问题，使各部门能够达成共识。

　　（二）调整国际收支平衡战略，允许国际收支今后5－10年适当逆差

　　1．确立国际收支长期基本平衡战略。在今后5－10年内，使国际收支总量保持3000－5000亿美元的逆差。使我国的外汇储备从2006年后的1万亿美元逐渐下降到5000－7000亿美元。

　　2．加强部门制度和政策协调，用经济手段调节国际收支平衡。人民银行和外汇管理局应充分发挥名义

汇率和利率对国际收支的作用。实际有效汇率是调节国际收支的价格手段，但税率和税赋以及进出口关税、各种费用等可以直接影响有效汇率，相关部门应该在这些方面加强政策协调，增强政策弹性，灵活调节。同时，国内、国际价格水平变动是平衡国际收支最直接的价格影响因素，也应通过宏观经济手段进行调节与控制。

　　（三）利率、汇率手段并用，合力调节国际收支平衡

　　今后，要注意保持人民币存款、贷款利率水平比国际水平略低，一方面可以降低企业资金成本，促使外资机构在境内更多使用人民币资金，而不是用外资结汇，另一方面比国际水平略低的利率，可以减少套利资本的投机，同时，也有利于汇率机制的改革。其次，要注意缩小存款和贷款的利率差距。让商业银行更多地通过中间业务和改善服务去盈利，存款贷款的利率差可以保持在1．85－2．25之间。

　　在人民币利率保持比国际水平略低或基本持平的同时，让人民币小幅度升值。低利率本身刺激信贷，增加需求，导致通货膨胀，因此会导致汇率贬值，但汇率采取反向操作，就可以抵消利率低的影响。

　　汇率和利率并用，会产生很大的合力，对出口、进口平衡和资本流动都会有很大的影响。与此同时，配合部门政策和外汇管理政策，就可以使我国的国际收支趋向长期基本平衡。

　　（四）积极推进人民币国际化，提高人民币国际信誉

　　扩大人民币贸易结算范围，尝试人民币境外融资。扩大国外机构在境内发行人民币债券的机构范围，允许人民币出境使用，必要时，可允许发行人民币商业票据。尝试允许境外企业在境内直接上市，使人民币融资逐步国际化。

　　加强流入管理和控制，推动资本账户管制放松

　　只要禁止和限制本币离岸交易，坚持外债规模控制，限制和控制短期资本对股票市场和不动产市场的投机，就可以控制资本流动风险。除此之外的其他资本管制和汇兑管制，可以根据条件逐步放松。

　　（一）改变长期以来鼓励资本流入的政策，适度抑制资金流入

　　根据当前的国际收支状况，在未来2－3年内，我国必须加强对资本流入的有效控制。具体来说：

　　1．控制股票价格和不动产价格，保持稳定。对于不动产交易，每变换一次物主，都应该征收交易税，这样，投机资本或套利资金就会大大减少。新加坡就是这样做的。这也可以防止金融、经济、不动产泡沫。

　　2．严格控制短期外债规模，控制短期外债的结汇。统一外商投资企业和中资企业的外债管理制度，所有外债一律不得结汇。将展期的短期外债作为长期外债，这样，可以减少外商投资企业和外资银行的外债规模。

　　3．取消外资银行外债税收政策优惠。从境外借入资金和境内资金一样，都不扣除利息成本作为计算营业税的税基，这样，外资银行就不会有从境外借债的强烈要求和动机。

　　4．限制或停止境外上市外汇资金的结汇。从境外进来的任何资金，其性质都等同于中资企业和银行的外债，不能结汇。但应允许企业境外上市筹集的资金在境外保留和使用，不再强求调回结汇。允许企业在境外进行各种投资和经营，这也可以大大减少外汇储备的增加。

　　5．加快资本市场的发展和改革。放宽企业债券发行的审批标准，根据企业的偿还能力和信誉来设计和审核发行方案。允许企业在地区范围内发行债券，并将这个债券市场与全国债券市场连通。允许企业发行各种不同期限的债券，使资金得到充分合理的使用。

　　（二）趋利避害，及时调整利用外商直接投资战略和政策

　　1．清理或调整优惠政策。尽快取消对外商投资企业在土地出让、资金补贴以及各种税收方面的政策优惠，统一中外资企业的营业税和所得税，同时彻底改变地方政府将引资作为其政绩考核依据的不恰当做法。

　　2．加强对外商投资的产业和区域指导。对于高消耗、高能耗、环境污染以及国内生产能力过剩的产业不再允许外商投资。外商投资核准条件和国内投资一样，不再按照两种核定办法，同时增加技术标准。鼓励和限制类外资，到中部和西部投资可以有优惠政策，到东部投资不享受这样的待遇。对于不动产投资，只限于中部和西部地区。对符合国家创新战略要求的外商投资以及愿意在这方面与国内进行合作的则给予优惠。

　　3．协调区域发展。允许中西部地区可以根据产业梯度转移和区域投资回报的差距，制定一些优惠政策，经中央批准后统一执行，各地不单独搞优惠政策。

　　（三）继续放松对资本流出的管制

　　扩大已有的流出控制规模，放松机构到境外进行债券、证券投资的限制。尽快推出合格的境内机构投资者制度（ＱＤＩＩ）。允许其在进行债券投资的同时，进行证券投资。对企业投资内容的限制以后应该逐步取消。外汇资金不以ＱＤＩＩ形式流出，也以储备或银行资产形式流出了，不过是途径不同。

　　允许符合条件和资格的机构到境外进行债券、证券、期货、金融衍生品交易投资。过去，我国外汇资金短缺，限制机构到境外进行这些方面的投资，现在是过剩，可以适当允许。

　　放松私人资本流出的管制。制度上要允许个人到境外直接投资，并确立主管部门。目前，制度上没有主管部门，个人投资很难合法化。允许个人对外放款，允许个人到境外进行不动产、债券、股票、期货和各种金融衍生品交易的投资，这样，可以大大增加个人持有外汇的意愿。

　　（四）开辟投资渠道，扩大外汇储备使用范围

　　1．开辟境内外汇投资渠道。发展国内外币债券市场，允许企业、银行在境内发行外币债券，允许企业和个人购买并进行流通和交易。

　　2．扩大外汇储备在境内的使用途径。建立外汇基金，用于对特定项目的支持。如给国有银行注入资本金，央行借款给商业银行等。允许外资银行向央行发行外币债券。用部分储备基金替代财政贴息，支持国家需要的资源类企业到境外投资的贷款贴息。研究将外汇储备转化为资源储备、股权、产权以及自然矿藏资源的可行性。

　　（五）调整资本管制方式，降低监管成本，增强资本管制的有效性

　　如采取资本交易税或无息存款准备金制度等调节资本流动。运用比例控制，时间、区域、税收、费用等控制也是国际上通常采用的方法，应该增加这方面的手段。由资本管制转向行政许可和法律化的核准制度也是提高资本管制效率的重要方法。

　　积极推动贸易增长方式转变，加强贸易收支平衡管理

　　（一）积极采取各种措施，促进长期贸易基本平衡

　　1．转变观念，增加对出口的金融支持和社会服务。政府要转变职能，转变对各级干部业绩的考核办法，不以出口指标论业绩，而以公共管理和服务建设为考核内容。与此同时，需要政策在融资方式、金融服务内容扩大和地域延伸、银行贷款、结算时间乃至税收等方面给予出口企业一定便利或支持，以降低企业成本。

　　2．采取有效措施，切实解决出口压价竞争问题。逐步取消出口退税或降低退税率。对于高消耗、高能耗、高污染和使用国内短缺资源、不可再生资源的出口产品，要根据资源情况，在今后3年内，逐步降低出口退税率，或分行业逐步取消出口退税。凡是进行压价竞争的行业和产品，退税率以每年3个百分点的速度下降，直至取消。

　　强化行业协会的自律功能。以报关地为管理单位，组织同类产品或出口产业行业自律协会。凡同一报关地的出口产品，制定最低价格和参考指导价格，在报关区内分配出口配额、指定经营或进行出口招标等。这可以在一定程度上缓解恶性价格竞争。这方面

纺织品尤其适用。

　　3．切实增强企业出口竞争力，转变贸易增长方式。扩大竞争优势。企业要具有自我创新机制，能够生产具高附加值的产品。这就需要企业增加研究、开发的投入，引进并消化、吸收、改进先进设备和技术。品种增加，款式改善，工艺改进，加工深度、精度、细度、密度等的改进也对价格和市场影响很大。企业要能够树立自己的品牌，能够拥有自己的知识产权产品，能够直接进入销售市场。

　　调整国际竞争方式。把出口产品发展或转变为直接投资、融资，以技术、知识产权等获得利润和市场，走跨国公司的路子，把出口转化为跨国公司内部的贸易和销售；与产品销售所在国家的对方企业进行国际合作，使得自己的产品成为双方合资、合作的成果，或利用他们企业的技术或专利或销售系统乃至合资合作后的品牌，在利益均享的基础上，以返销或其他形式进入国际市场。

　　4．降低关税，适当鼓励进口，扭转贸易顺差压力，提前或主动降低关税。对一些国内短缺的资源、

能源、原材料等，可以取消关税；对技术类产品、设备、软件的进口也可以实行零关税。同时，继续放宽对民营企业进口限制。

　　增强集体采购的能力。进口扩大应尽量避免国际经销商抬高价格。要建立自己的国际采购网络，通过国家外交和贸易关系，固定客户。行业协会应该加强对进口价格的自律和统一谈判，防止多头谈判削弱购买能力。

　　扩大国家对资源储备的能力建设或投资。我国石油、有色金属等储藏能力有限，无法扩大进口。目前，石油罐的技术问题已经解决，可以大力发展石油储备。或在国外投资，获得资源的未来分配权。

　　（二）大力推进服务贸易发展

　　1．政府重视，为服务业的发展创造良好的外部环境。

　　2．转变外贸增长方式，首先要发展那些能够提高货物贸易出口附加值的服务，包括远洋运输服务和商业分销服务。

　　3．有选择地、渐进地开放我国国内服务市场。

　　4．发挥资源优势和部门优势，增加有比较优势的服务贸易出口。应该充分利用我国资源优势，大力发展国际旅游业、国际工程承包、劳务输出、饮食等优势部门，增加其在国际市场上的份额。

　　5．加大对服务业的投资，加快国内服务业的发展。改革开放以来，我国的投资一直侧重于制造业等第二产业，而服务业的发展却长期得不到重视。今后特别要加大对服务业发展所必需的商业设施、基础设施及配套设施的投资，以产业化为方向，将福利型、公益型和事业型的服务业转向经营型，重点发展商业、饮食、文化、出版、医疗、金融以及计算机软件等部门，提高这些部门在出口中所占的比重。

　　（三）改善经常项目外汇管理，继续推动贸易便利化

　　1．对经常项目资金进出的便利程度采取差别政策。今后5年内，无论是贸易、服务贸易还是个人外汇，凡是出去的资金，应该放松管制，给予便利和简化手续，甚至可取消某些审核凭证。可简化、取消对这些方面用汇、购汇、付汇的审核手续和限制，缩短时限。完全由银行按照市场化的管理方式进行，允许企业、个人选择购汇时机和付汇方式。

　　凡是进入的资金，则需要根据政策和制度要求，重点加强对资金流入的监测、管理和真实性、合规性审核，或增设某些审核条件。加强对货物价格的跟踪和研究，重点地区（贸易量大的地区）要加大监测、跟踪和分析的力度。对个人资金进入要进行用途跟踪。

　　2．落实科学发展观，根据资源、能源消耗，技术、品牌等情况，在外汇管理上给予不同待遇。对于资源、原材料、先进技术和先进设备进口同样给予各种便利（包括改革试点等），但需要跟踪，一旦发现弄虚作假，则将企业列为不守信用企业。

　　对具有自主知识产权、品牌和创新、附加价值达到一定比例的一般贸易企业和服务贸易企业，对信誉高的企业，在资金进入上给予便利。个人资金进入的用途也属于这一类的，只要提供相关凭证，也给予便利。对贸易用汇、购汇、付汇审核手续的简化和取消，首先从这类企业开始。

　　对于高能耗、高消耗和高污染的出口的企业和企业集团（根据部门提供的名单确定），不提供任何外汇试点优惠和行政许可优惠。

　　3．继续完善个人外汇管理政策。个人外汇管理方面，淡化时间和限额管理，可考虑提高用汇、购汇标准，或完全取消居民个人用汇的限额，所有个人用汇直接到外汇银行办理，以满足个体外贸和商务出境的需要。但对进入的个人外汇则加强管理，区分经常项目和资本项目，区分居民和非居民，并根据这些区分，适用不同的管理政策。

　　4．加强对外资企业跨境资金流动的监管和分析。区分内资和外资。资金流动的风险主要在外资企业，投机的风险也主要在外资企业，因此，外汇管理监测的重点是外资企业。其重点不仅在于资金进入，也在于资金流出。跨国公司内部贸易比例高，资金流动会以各种方式出现，今后应加强这方面的跟踪和监测。应分析动向，发现其真实性和合规性方面存在的问题。

　　继续推进汇率制度调整

　　将强制结售汇制度改为有管理的意愿结售汇制度，取消账户限额，允许企业自由保留外汇，企业不同账户之间的资金应该允许打通使用。允许企业集团内部外汇资金集中管理和使用，以节约成本；取消对境内外汇账户开设的审批，仅保留对境外账户的审批。同时，加强对账户资金流向的管理。

　　继续推进汇率机制调整。保持汇率双向浮动，加大国际资金的投机成本；扩大汇率浮动区间，在一定的浮动范围内，由市场决定汇率，中央银行适当干预。正常情况下，一年内的汇率不会突破这个范围。目前的年浮动范围可以保持在1％上下或1．5％；汇率波动曲线要趋向升值，但要把握时机。