金融改革重心：从机构重组转移到体系重构

　　■宋立

　　金融是现代市场经济的灵魂和市场性资源配置体系的核心，金融业是工业化中后期重要的先导性产业和大国经济发展中重要的战略性支柱产业，金融体系的实力与比较优势则是信息时代国际竞争的战略制高点和国际经济分工地位的决定性力量之一。中国改革与发展已经推进到了极其关键的体制攻坚和加速转型阶段，随着我国经济发展阶段的推进和体制改 革的深化，金融发展和金融改革已经成为我国现阶段经济发展和经济体制改革最重要、最艰巨的任务。但由于种种因素的限制，金融发展相对于经济发展明显滞后，金融改革缺乏整体规划和统筹协调，无论对我国近期经济发展与体制改革，还是对长期国家战略与国际分工地位和国际竞争都十分不利。一方面经济体制改革与经济发展的相对超前，客观上要求金融体制改革与金融发展要有一个带有配套甚至补课性质的“需求导向型”的大推进。另一方面多年来受制于局部矛盾，拘泥于解决短期问题，对长远问题考虑不够，对全局问题缺乏把握的改革方式难以为继，标志着我国金融体制改革到了一个关键的转折时刻。新的金融体系能否及时建立健全，在一定程度上决定和制约着市场经济体制基本框架的最终确立与健全完善。为了加快金融改革，推动金融发展，提高金融在发展、改革和国家战略与国际竞争中的重要性，对我国“十一五”时期的金融发展和改革乃至今后几十年的金融发展战略进行通盘考虑、整体规划和统筹协调十分必要。

　　金融发展相对滞后明显制约经济发展与结构优化升级，现行金融体系不利于实现区域均衡协调发展和建设“创新型国家”

　　从经济发展的一般规律来看，各国经济可持续发展的关键在于产业结构的动态优化升级，一方面要形成具有动态比较优势的新兴产业，另一方面要形成支持产业升级的金融体系和与发展阶段相适应的金融业。纵观世界历史，可以说当年英国正是因为有现代银行和

证券市场体系的支持，才实现了制造业的率先突破和从传统农业社会和向现代工业社会的转型。但后来由于没有及时发展出包括创业投资等股权投资在内的新兴资本市场，在制造业领域的优势逐渐衰退之后没有形成强大而持续的新的产业优势。日本经济的崛起在一定意义上缘于其制造业优势以及有利于制造业发展的以银行体系为主的金融体系的有力支持，但资本市场尤其是创业投资等新兴资本市场的发展滞后致使日本在传统的第二次产业竞争力下降的过程中，没有及时发展起强大的新兴高技术产业和包括金融、信息服务业在内的第三次产业，从而使日本经济陷入了困境。美国经济之所以长盛不衰，就在于在传统产业发展成熟、竞争力逐渐衰退的时候，及时发展了比较强大的服务业，包括银行和资本市场并重、以资本市场为主的金融业，并依靠创业投资等新兴资本市场体系的支持发展出了强劲的高技术产业，保持了第二次产业的动态竞争优势。可见，金融业发展不仅是经济发展和产业竞争力提高的重要支撑，也是产业结构优化升级的重要条件。

　　我国现阶段面临工业化和

信息化的双重历史任务，从国际经验来看，发展以制造业为主的传统产业需要银行体系的支持，而发展以信息产业为主导的新兴高技术等产业则需要资本市场体系的支持。我国金融是以银行为主的不发达的金融体系，金融发展任重道远。但由于历史、体制及发展路径等原因，在我们这样一个全世界最大的发展中国家，经济发展最重要的方面——金融发展实际上常常被有意无意地忽略或束之高阁，金融发展和金融深化被有意淡化或无意冲淡，甚至产生了一定程度的“金融抑制”思维。近年来的金融体制改革仍然囿于原有体制轨迹的约束，一方面没有按照市场经济的需要进行大的突破性发展，与市场经济的不适应性表现得越来越明显。另一方面在有些领域不顾其他发展中、转轨中国家的已有教训，盲目模仿西方模式，出现了一些令人担忧的脱离现阶段国情的思潮甚至政策导向，以致金融业成为我国当前体制改革与经济发展中积累矛盾和面临问题比较多的行业之一，金融发展滞后成为制约经济发展的重要因素和完善市场经济体制新阶段所面临的最重要、最关键的问题之一。不健全的传统金融体制所内在隐含的金融发展与金融风险难以双全、安全性和赢利性无法兼顾的矛盾越来越成为影响国民经济持续、快速、稳定增长，经济结构调整与升级，以及全面、协调、可持续发展的障碍。长期经济发展、宏观经济稳定和国家财政、金融安全分别被严重滞后的金融体系尤其是国有银行所“套牢”甚至“绑架”。近年来，金融深化、经济发展和国家财政为不健全的金融体系尤其是国有银行付出了巨大的直接成本以及目前还难以估量的现实及潜在的隐性损失。

　　从经济发展对金融服务的需求角度来看，由于金融发展相对滞后，致使经济对金融服务的需求结构与金融服务的供给结构不对称，金融结构调整落后于经济结构变化已经成为当前中国金融结构面临的首要问题和最大挑战。理论分析和国际经验都表明，以银行为主的金融体系比较适合金融风险分布比较规律的制造业等传统产业的发展需要，而以创业投资、资本市场为主的金融体系则能够有力地支持高技术等风险比较大且分布不规律的新兴产业的发展。中国现阶段是以银行为主的不发达的金融体系，创业投资和资本市场发展缓慢，这种金融体系有利于大企业和传统的制造业发展，不利于自主创新以及中小企业、高新技术产业的发展。有对中国与印度发展模式进行比较研究的学者指出，中国的金融体系虽然在为基础设施融资方面具有一定的优势，但在支持创新方面难以有所作为。印度则因其具有比中国更为发达的金融体系，这一优势在两国发展过程中将日益重要，使得中印之间的竞争有可能最后成为一场现实中的龟兔赛跑。

　　中国当前的金融结构不仅不能为新经济成分的发展和经济结构的调整提供应有的必要支持，反而还有可能对于具有良好发展前景、符合市场经济规律和产业发展趋势、按照市场化方式进行运作的新经济成分的发展造成一定的抑制，对经济结构的优化和升级形成一定的逆调节作用。与此同时，无论商业银行、还是发展中的资本市场都具有全国性大一统的特征，一方面存在风险向上集中放大的内在机制，另一方面容易造成非市场、非正常的资金跨区域流动，阻碍区域经济均衡发展，容易造成区域发展的马太效应。可见，现行金融体系无论对科学发展观的落实还是创新型国家建设都是极其不利的，为了促进国民经济持续、稳定、健康发展，加快经济结构调整、实现优化升级，转变经济增长方式必须加快金融发展，重构金融体系。

　　金融改革缺乏全面规划和整体协调，单个金融机构各自为战的改革与金融发展的长期趋势出现一定程度的背离

　　一些国家的经济发展实践和相继发生的金融危机表明，金融发展的明显滞后不仅不利于整体经济的长远、健康、可持续发展，而且还会引发越来越严重的金融风险，增加金融体系的脆弱性，不利于国家金融安全和金融稳定。而金融改革方案设计的失误不仅有可能诱发金融危机，致使长期发展积累起来的经济成果遭受严重破坏，甚至可能引发全面的经济危机和社会危机，破坏社会经济发展的正常进程。研究表明，在适当的机制安排到位之前，准备不足、设计不合理、仓促无组织的金融改革是许多国家发生金融危机的重要原因。

　　中国的金融部门改革推进到了最为艰巨的国有银行体制改革。近年来，为了迎接ＷＴＯ过渡期结束后外资金融机构的巨大挑战，控制和防范金融风险，我国金融体制改革逐渐加速，并迅速推进到了极为关键的国有银行改革攻坚阶段。由于国有银行在我国银行体系中的整体垄断地位和特殊重要性，国有银行的体制安排不仅直接决定了自身的行为模式，更重要的是在中小型商业银行没有大面积发展起来之前，国有银行行为模式在相当程度上决定了中国整个银行业的行为模式与效率格局，决定了中国银行业改革是否真正成功和长期有效。应该说，近年来在国有银行改革方面取得了一定的成绩，但我们不能不看到，现阶段的金融体制改革仍然存在着许多明显的问题与局限。

　　一是金融改革缺乏明确有序的长远目标、战略规划和整体协调，金融改革与金融发展相脱节。尽管东亚金融危机以来，有关国家的经验教训一再提示我们，不仅要重视单个金融机构本身的健全，更要注意整个金融体系的整体健全。事实上，考虑整个金融体系健全性不仅是韩国等从东亚金融危机得出的重要结论，也是国际友好人士反复对我国提出的建议。但我国近年来的改革，只有金融机构概念而缺乏体系意识，以致现阶段的金融改革缺乏总体规划和整体协调，基本上依靠各个金融机构各自为战。或者说过于注重单个银行的重组，而对与金融发展和金融稳定密切相关的整个银行体系的重构没有给予足够的重视，国有银行改革的一些方面有可能与金融发展的长期趋势和金融改革的基本方向相背离，各个银行具有“制度性进步”意义的微观主体改革，导致了一定程度的整个银行体系完整性降低的“体系性退步”。从金融体系健全性角度来看，单个金融机构降低微观成本、提高竞争力的短期行为与改进宏观金融效率、提高整个金融体系完整性出现一定的矛盾，国内银行业的竞争度不但没有提高反而出现下降趋势，金融服务方面至少出现结构性缺陷。

　　二是将金融改革简单化为国有银行改革，将国有银行改革模式简单化为股份制改革和境外上市。在改革的指导思想层面甚至存在方法论和价值取向方面的问题，一些忽视国家战略利益、歧视国内投资者的做法甚至已经从个别人的主张或思潮发展成了一些部门指导改革的政策意志，简单地将银行业改革等同为国有银行改革，将国有银行改革又简化为股份制改制，甚至将改制简单理解为引进外资和境外上市。引进外资和境外上市无疑对国有银行改革和发展具有一定的积极作用，但我们也不能不注意，从东欧转轨国家和拉美新兴市场经济国家金融自由化的经验教训来看，国有银行非国有化运动往往因为引入跨国金融控股公司或金融卡特尔的形成而使金融业的竞争程度没有提高或有所下降，私有化后的银行也因为股权结构的变化出现了不利于本国金融服务改进和长期经济发展的减少信贷、提高利率以及更加明显的信贷集中等倾向。我国目前在国有银行改革策略上过分依赖外资，在引资顺序上过于优先外资，且过分强调境外上市的重要性，似乎对外资过度进入的负面影响缺乏认识，对其他发展中和转轨中国家的教训甚至视而不见，至少从目前的情况来看，对外资参与的正面作用寄予了较高的期望，而对外资参与的负面影响没有引起足够重视。

　　三是被改革对象主导改革方案设计，出现“内部人控制”下改革方案的逆向选择。设计什么样的改革方案不仅关系各个国有银行自身效率，实际上在很大程度上关系整个金融系统的健全和稳定，需要有宏观稳定与微观效率统一的全盘考虑和宏观与微观都比较合理的协调安排，寻求微观效率与宏观效率兼顾的改革方案。目前的情况是，各个商业银行自行制定改革方案，而不是国家统一在银行系统最优角度进行整体设计，致使国有银行股份制改革方案实际上是一个极具微观效率、保全内部人既得利益的“劣币”排斥“优币”方案，真正有利于长期经济发展和金融与宏观经济双稳定的方案有可能被利益集团的利益所牺牲，转轨经济学家提出的为什么银行重组最优方案没有被采纳的疑问又一次摆在了实践面前。

　　虽然国家出资解决了各个银行的不良资产问题，但国家付出的巨额成本，能否买来好的单个银行体制进而整个银行体系，仍然有待进一步观察。按照目前的改革思路，即使顺利完成了股份制改革，对国有银行体制问题的解决也是有限的，国有银行的金融风险产生的体制和体系根源依然存在，新的金融风险有可能继续形成；即使完成了银行改革，整个银行体系的结构性缺陷没有根本性改观，商业银行的行为仍将继续影响宏观经济稳定性和国家经济、金融安全。从健全银行制度、完善金融体系的角度出发考虑，必须重新审视现阶段的金融体制改革思路，把改革的重心从个别机构的重组转移到整个金融体系的重构方面来。

　　制定《金融发展与总体改革专项规划》势在必行

　　“十一五”规划是我国提出全面建设小康社会目标以来的第一个五年计划，是我国充分利用本世纪前20年发展的重要战略机遇期的重要发展规划，与其他发展规划相比作用更加突出，意义更加重大，做好“十一五”规划十分重要。专项发展规划是我国国民经济和社会发展规划体系的重要组成部分，制定专项规划是近年来规划工作改革的重要尝试。制定专项发展规划对于落实五年规划纲要内容，促进某一特定领域的发展和改革，具有十分重要的作用。

　　金融发展和金融改革是我国现阶段经济发展的重要内容和经济体制改革最重要和最艰巨的任务。为了推动国民经济持续、稳定、协调发展，进一步深化经济体制改革，完善社会主义市场经济体制，必须高度认识金融体系对于经济发展的重要性以及金融改革对于整个经济体制改革的重要性，把金融发展、金融体系创新和金融体制整体改革提上重要日程。一方面要明确金融发展职责。要明确金融发展的职能分工和责任归属，彻底改变世界上最大的发展中国家金融发展没有专门部门的分管、难以提上经济发展重要日程的尴尬局面。在国家层面可建立经济发展部门与各金融监管部门就金融发展重大问题的协调与沟通机制，以及设立不发达地区的金融发展协调机制。在地方层面，为了改变金融监管体系垂直设置与地方经济发展之间的不协调问题，省市两级地方政府可以设立金融发展与金融服务协调办公室，专门负责地方金融发展规划的制定、组织实施和协调。另一方面要确立金融改革与发展战略目标。为了从根本上改变现阶段金融改革缺乏长远战略和系统性规划、各自为战、临时应对的被动局面，扭转当前金融改革指导思想方面的重大缺陷，把金融体制改革纳入国家战略层次和经济体制改革整体框架之中，应该不失时机地研究编制目标明确并切实可行的《金融发展与整体改革专项规划》，并正式纳入《国民经济与社会发展第十一个五年规划》体系。

　　作为统领金融改革与发展的纲领性文件，《金融发展与整体改革专项规划》要对整个金融改革与发展有一个整体性的把握，通盘考虑各个矛盾和问题的轻重缓急，明确提出国家和各地区金融发展和整体改革目标、原则、任务和战略步骤，整体规划，全面协调，配套推进。“十一五”时期要以《金融发展和整体改革专项规划》统领和指导金融改革、金融发展及金融监管等相关工作，把金融改革与发展的重心从目前过于注重各个金融机构自身重组逐渐转移到注意整个金融体系健全与完善方面来，力争在金融体系和总体改革方面取得实质性重大突破，改变长期以来金融发展没有整体规划和配合协调的落后状态和金融发展长期受制于金融改革尤其是国有银行改革的被动局面。

　　（作者单位：

国家发改委经济研究所）