农业多功能拓展的政策含义

　　■张红宇

　　社会主义新农村建设是一项系统工程，生产发展是首要任务。必须把发展生产，实现农业可持续发展摆在突出位置。考虑到农业多功能所具有的联合生产、外部和公共产品特征，凸现和拓展农业的多功能，必须调整政府行为。通过选择现代农业的实现路径、充分就业与人力资本提升、加强农业基础设施建设以及合理利用和保护农业资源等政策干预，实现 新农村建设对生产发展理念的客观要求。

　　选择现代农业的实现路径

　　从现代农业发展的要求看，针对我国农业区域广大，各地农业资源禀赋、农业技术应用、劳动力数量和人力资本构成差别很大的客观现实，既要考虑到为克服农业资源供给不足与国民经济发展日益增长的需求之间的矛盾，需要选择更多的替代土地、水资源的技术发展模式，又要考虑到由于工业化和城市化发展，劳动力转移带给农业的区域性、结构性劳动力供给不足的可能，从而需要选择替代劳动力的农业机械发展模式。

　　发展经济学的理论不断证明，农业增长始终是工业化和国民经济增长的关键。考察世界各国经济社会发展变化规律，农业发展并不是简单地把静态的农业部门转变为现代的、动态的农业部门的问题，而是要设法在与其他部门一致发展的现代化进程中，加速农业产出和生产率的增长。在农业发展的各种模式中，因土地供给缺乏弹性给农业发展带来的限制，可以由生物技术的发展来克服，因劳动供给缺乏弹性带来的限制，可以由机械技术的发展而抵消。一个国家获得农业生产率和产业迅速增长的能力，取决于在各种途径中进行有效选择的能力。从全球范围观察，早期由于农业增长诱导的发展模式可以表现为两大类，一种是以节约劳动力为特征的农业机械主导模式；一种是以节约土地为特征的生物技术主导模式。前者多发生在以美国为代表的北美国家，后者的范例则是日本、韩国等东亚国家。而现代农业的发展，现代农业科技的创新与应用，在很大程度上使农业机械主导和生物技术主导的简单模式分类相互交织，出现了机械技术与生物技术结合、资本密集和技术密集结合、资源节约和循环利用结合等多种发展模式。特别是近年来由于生物技术在农业中的广泛应用，选择和培育出新型品种资源，节约了土地和水资源，满足了消费者的多样化需求，极大地提高了土地的生产效率，在更广阔的领域提供了现代农业的实现途径。

　　从我国实践看，在现代农业发展的模式的选择上，单一的农业机械化主导和单一的生物技术主导，都很难完全适应各种农业要素资源优化配置的要求，实践中各种模式兼而有之。从现代农业发展的要求看，针对我国农业区域广大，各地农业资源禀赋、农业技术应用、劳动力数量和人力资本构成差别很大的客观现实，既要考虑到为克服农业资源供给不足与国民经济发展日益增长的需求之间的矛盾，需要选择更多的替代土地、水资源的技术发展模式，又要考虑到由于工业化和城市化发展，劳动力转移带给农业的区域性、结构性劳动力供给不足的可能，从而需要选择替代劳动力的农业机械发展模式。

　　最近几年，农业科技创新和农业机械的广泛应用对我国现代农业发展的作用越来越显著。杂交水稻、超级稻、矮杆小麦、

转基因棉花现代育种技术的应用，极大地提高了我国农业的产出效率，节约了耕地、水资源，满足了消费者的多方面需求。农业部统计测算，目前我国科技进步率对农业增长的贡献已达到48％。同时，2004年全国农机总动力已达到64141万千瓦，机耕、机播、机收的面积已分别达到48．9％、28．8％和20．4％，黑龙江垦区的机械化作业水平和标准化已达到世界先进水平，垦区田间作业综合机械率已经达到92％，其中旱田达95％。农业机械的应用，不仅节约了劳动力，克服了农业劳动力局部短缺问题，而且大大提升了农业劳动生产率，增强了农业竞争力。但是，相对于现代农业发展的要求，实践中还存在若干问题：一是农业科技创新能力不足。基础研究和应用基础研究薄弱，原始性创新能力不足，主要农作物的育种水平、良种化率与国际先进水平有较大差距；二是农业科技成果推广应用不足。先进成熟技术的集成配套和中试转化能力薄弱，推广体制不顺，经费不足，科技人员知识结构老化，难以满足农民对科技的需求；三是农业机械应用覆盖面有限，产品价格偏高，结构性、供需性矛盾突出，部分地区仍依靠手工和畜力劳动，某些环节的机械化应用非常欠缺。

　　总之，发展现代农业，在路径选择上，既要鼓励发展生物技术，集约利用土地、水等农业资源；又要鼓励发展农业机械技术，集约利用劳动力资源，促进现代农业要素的生成和发展。其一，增强自主创新能力。以农业公共研究机构为主体，加速构建国家农业科技创新体系。通过扶持和加强基础研究，增强自主创新能力。提高农业科技创新的效率，为现代农业发展提供有力的技术支持。其二，提高农业科技推广应用能力。通过政策和技术诱导，提高农业科技的推广应用程度。为此，要建立健全新型农业技术推广体系，要形成科技指导到户、良种良法直接到田、技术要领直接到人的机制。同时，开展多层次、多渠道、多形式的农民培训，提高农民接受农业科学技术的能力。其三，加快实施农业机械化。要根据农业涵盖农、林、牧、渔各产业，生产、加工、流通多环节的特点，扩大农业机械的作业和服务区域，满足消费者多样化需要。要注重提高农业机械产品质量，适应对农机具的综合性、节约型、高效性、适用性和安全性要求，提高农业机械的技术进步效率。其四，提供更多的农机具补贴。当前，应把加大农机购置补贴作为鼓励发展农业机械的重要政策，提高补贴标准，扩大补贴范围，不断满足消费者的需求。

　　充分就业与人力资本提升

　　从实现农业劳动力充分就业的基本思路出发，最重要的策略是在未来的几十年间，保持国民经济增长的高速度，通过较长时期的高速增长和扩张的经济规模，为农业劳动力转移创造前提。特别是要继续推进工业化、城市化进程，利用工业在国际间以及区域间的转移，创造就业需求，扩大农业劳动力转移就业的空间。

　　释放和吸纳农业劳动力，实现充分就业，是凸现农业多功能最重要的任务。为此，需要考虑两个前提：一是国民经济持续稳定增长，能为农业劳动力转移和充分就业提供的机会有多少；二是农业劳动力具不具备充分就业的职业和技能要求。前者决定了我们要采取什么样的基本原则和政策，确保充分就业；后者则表明，供给的劳动力要具备怎样的人力资本，才能满足就业岗位所需的素质要求。

　　就业需求扩张取决于经济增长方式。一般而言，经济增长方式的不同，会表现出对就业需求抑制和扩张两种不同的态势。从我国的情况看，一方面，随着工业化进程和现代化逐步实现，由资本、技术密集型产业替代劳动密集型产业发展引起的就业弹性会下降，因而总量的就业机会减少不可避免。但另一方面，工业化和现代化程度不断提高，经济增长产生的巨大财富，本身也会不断产生新的就业需求和新的就业岗位，又使劳动力实现充分就业具有潜在空间和机会。因此，从实现农业劳动力充分就业的基本思路出发，最重要的策略是在未来的几十年间，保持国民经济增长的高速度，通过较长时期的高速增长和扩张的经济规模，为农业劳动力转移创造前提。特别是要继续推进工业化、城市化进程，利用工业在国际间以及区域间的转移，创造就业需求，扩大农业劳动力转移就业的空间。而且，要继续高度重视乡镇企业稳定吸纳农业劳动力的能力贡献，扩大劳动力向非农产业转移的就业容量。同时，大力发展第三产业，注重非正规就业对扩大就业容量的作用，以第三产业的快速发展，为农业劳动力释放开辟新的领域，也为国民经济持续稳定发展提供新的增长点。

　　要实现农业劳动力在更大范围的充分就业，需要把握几项基本原则：其一是分工分业原则。所谓分工分业，是对农民需要进行职业上的分化和转变。分工可以形成包括农产品的初级产品生产、加工和流通等各个环节的专业化生产经营格局，有利于对农业生产要素进行优化配置和产业组合，实现农产品的生产、加工、流通的专业化和规模化经营，使小而全的无特征普通农户转变成为多种类型的专门人才，提高农业生产效率和人才资源的配置效率。分业则是加快发展二、三产业，促进更多的农民向非农产业和城镇转移，进行职业的彻底分化，使农民转变成市民。其二是比较优势原则。在一个大范围内，发挥比较优势可以增大就业容量。比如，在农业生产经营方面，增加劳动密集型的园艺、畜牧、农产品加工等农产品生产，通过劳动密集型农业的生产，促使更多的劳动力充分就业。其三是替代性原则。农业劳动力转移到城市就业，与城市劳动力就业在很多方面是相互替代的。农业劳动力在城市集中就业的建筑、餐饮、家庭事务等大量城市劳动力不愿和很少就业的领域，既实现了充分就业，又繁荣了城市生活。其四是农民自由择业原则。赋予农民择业自由，是实现劳动力充分就业的基本前提。要赋予农民充分的自主安排劳动时间、自主选择生产和经营项目、自由择业的权利。同时，逐步消除劳动力转移和农民流动的城乡分割的户籍、就业等制度制约，促进农业劳动力在更大范围的充分就业。

　　伴随市场经济的发展和经济增长方式的转变，以及就业空间的扩张，农业劳动力能否实现充分就业，取决于劳动力本身的素质和就业能力，足够的人力资本是获取充分就业岗位的必要前提，也是影响劳动力收入的长期因素。促进农业劳动力流动就业，优化农村就业结构，实现农业劳动力的充分就业，关键是提高劳动力的人力资本，这需要政府对农民进行培训教育，提高劳动力的素质和就业能力。目前，在我国4．9亿多农村劳动力中，高中及以上文化程度的只占12％，其中大专以上的只占到2．6％，小学及小学以下的仍占38％，文盲半文盲占7％。从总体上看，劳动力文化素质不高，从事非农产业的职业技能非常缺乏。特别是在农业劳动力主要输入区域，经济发展正在由过去的劳动密集型向资本、技术密集型转变，非农产业就业岗位对劳动者素质要求越来越高，要求就业人员由体力型向技能型转变，而没有技术的农村劳动力，就业竞争力越来越弱，就业空间也越来越小。因此，要让农业劳动力更多转移和充分就业，必须切实加强农业劳动力的劳动技能和其他相关政策、法律知识培训，提高其就业能力和自身素质。从满足经济发展对就业岗位的要求来看，着眼于人力资本的提升，在职业和技能培训方面，要突出几个重点：其一是强调专业技能培训。农业劳动力转业培训要以提高职业技能为重点，区分不同行业、不同工种、不同岗位，对外出就业的农村劳动力进行基本技能和技术操作规程的培训，做到与岗位需要紧密联系，鼓励各类培训机构与劳务市场和用工单位签订合同，定向培训。其二是搞好政策、法律法规知识培训。帮助外出就业的劳动力及时了解有关劳动工资、社会保障、投资创业等方面的政策规定，熟悉《劳动法》、《安全生产法》、《农村土地承包法》等法律法规，增强他们预防和处理不测事件的能力。其三是要多渠道、多形式开展农业劳动力转移培训。教育作为生成人力资本的生产部门，要增加对其的公共教育投资，要充分利用现有农村中小学、中等农业学校、农业广播学校、农业技术推广中心和培训中心等各类学校、培训机构现有的培训场所、设备、师资等资源，开展远程教育，办短期培训班和夜校，搞专题讲座等，做好培训工作，为农民的分工分业创造条件。其四是提供信息服务。要建立农业劳动力外出就业的管理档案，掌握农业劳动力资源分布与就业状况。积极引导农业劳务服务中介组织的发育，多渠道开展劳务信息服务。

　　加强农业基础设施建设

　　长期以来，我国的投资一直是政府引导性投资，政府行为对社会投资的引导作用很强。因此，政府要强化自身在农业基础设施方面的投入行为，同时引导社会资本向农业产业的多领域投放。在这方面，政府投入要强调外部性、公共性，企业投入则要注意私人成本和收入之间的平衡，给其一定利润空间。

　　提供有效的政策，增加对农业基础设施建设的投入，对于扩大农业的市场贡献、消化部分工业行业产能过剩的压力、增加农民收入、为农业劳动力创造新的就业机会、提高农业综合生产能力、释放农业多功能效应都有非常重要的意义。从最近几年情况看，国家逐步调整国民收入分配格局，加强了农村基础设施建设。2003－2005年，国家就投资500亿元，建成农村水泥路、柏油路17．6万公里，超过了1949－2002年的建成总量。目前全国99．6％的乡镇、92％的行政村都通了公路，农村电力设施得到改善，电网改造每年可减轻农民用电负担350亿元。此外，农村教育、医疗、社会救济等公共事业也有了新的发展。但是，从发展农业生产的角度观察，直接改善农业生产条件的基础设施建设投入仍然不足。国家增加了水利建设投资，但主要用于大江大河的治理和大型水利工程建设，真正用于农田水利建设的资金并不多。由于投入不足，现有农田水利工程大多老化失修，设施不配套，到2003年底，全国有效排灌面积仅8．1亿亩，旱涝保收面积5．9亿亩，机电排灌面积5．42亿亩。主灌区建筑物的完好率不足40％，配套率不足70％，水资源利用率只有40－50％。目前，农业受灾面积占农作物播种面积的比重为30－40％，其中成灾面积占60％左右。农业基础设施建设落后已成为制约农业发展的重要因素。

　　按照新农村建设要求，加强农业基础设施建设，农业投资需求量巨大。有关资料表明，仅仅将有效灌溉面积、旱涝保收面积和机电排灌面积占耕地的比重分别提高6、8和6个百分点，就需要投资5000亿元以上。而按财政部的统计，按照2003年改造1亩中低产田投资需382元标准计算，尚需改造的8亿多亩中低产田，需要投资3000多亿元。因此，加强农业基础设施建设的政策思路为：一是要强化政府投资对社会投资的引导作用。长期以来，我国的投资一直是政府引导性投资，政府行为对社会投资的引导作用很强。因此，政府要强化自身在农业基础设施方面的投入行为，同时引导社会资本向农业产业的多领域投放。在这方面，政府投入要强调外部性、公共性，企业投入则要注意私人成本和收入之间的平衡，给其一定利润空间。二是调整国家基本建设投资结构，将对农业的投资单独核算，考核对农业投入的落实情况。国家预算增加的基本建设支出优先用于农业，重点加强高标准农田建设和小型农田水利配套设施建设，以改善农业生产条件。三是根据目前部分行业产能过剩的情况：一方面借鉴韩国等国经验，通过政府政策引导、企业参与的形式，将钢材、水泥等物质材料直接投入到改善农民生产、生活条件的建设中去，增强城市和工业对农业的支持和反哺作用；另一方面调整部分工业行业的产品品种结构，在不增加新的投资情况下，适当进行技术更新和工艺改造，生产农业和农民需要的生产、生活用品，包括拖拉机、收割机、农用汽车等农业机械设备，农民住房建筑和装饰材料以及价廉物美的农民生活和文化用品。四是运用补贴、以奖代补等多种形式，调动农民参与兴修农田水利、改土改田的积极性，建立农民投工投劳的劳动积累机制，激发全社会和农民共同关注农业、发展农业的热情。

　　合理利用和保护农业资源

　　一个社会的开放程度越高，资源的流动会更加频繁，经济的高速增长必然会引发各种资源要素在更大区域范围内流动。因此，如何避免在工业化过程中继续实施高能耗、粗放经营的增长方式，如何克服在城市化过程中盲目攀比、贪大求洋、追求奢侈、毫无节制地占用土地的发展模式，如何在现代农业的实现过程中，确保供给和获取经济效益与农业资源合理利用保护相协调，意义十分重大。

　　工业化、城市化的进程加快，对各种资源，特别是土地、水、石油、煤等自然资源的需要将更加旺盛。国际经验表明，当人均ＧＤＰ超过1000美元后，经济社会发展将由生产型、温饱型向消费型、小康型转变，社会转型带来的必然结果就是各种自然资源的供需失衡和冲突。而且，一个社会的开放程度越高，资源的流动会更加频繁，经济的高速增长必然会引发各种资源要素在更大区域范围内流动。因此，如何避免在工业化过程中继续实施高能耗、粗放经营的增长方式，如何克服在城市化过程中盲目攀比、贪大求洋、追求奢侈、毫无节制地占用土地的发展模式，如何在现代农业的实现过程中，确保供给和获取经济效益与农业资源合理利用保护相协调，意义十分重大。正如2002年世界可持续发展首脑会议所强调的一样，经济增长、社会发展和环境保护是可持续发展的三大支柱，三者必须相互促进、相互协调。

　　凸现农业对生态环境的维护功能，强调人与自然和谐发展，首先，需要提高认识。必须充分认识到，尽管我国是人口和农业大国，但农业人均资源占有量低，特别是耕地、水资源的非再生性和经济发展对农业越来越多的经济和非经济需求，都决定了我们必须强化人口众多、资源不足的忧患意识；强化经济发展、社会进步和可持续发展的和谐意识；强化节约资源、循环利用的消费意识；强化经济指标、人文指标、资源指标和环境指标全面发展的政治意识。要以提高农业资源利用效率为核心，以节地、节水、节肥、节约、节能等农业资源的合理利用和发展循环利用为重点，从体制、政策、技术、管理各方面，推进农业可持续发展。其次，合理开发和综合利用土地和水资源。一是十分珍惜和合理利用土地，千方百计地保护耕地资源。在城市化进程中，严格按照土地利用总体规划和有关法律法规，控制农用土地转为非农用地，确保土地作为最基本、最重要的资源得以永续利用。二是十分珍惜和合理利用水资源，千方百计提高水资源利用率。第三，要大力发展循环经济。循环经济从本质上改变了传统经济呈现的“资源—产品—废物”的线型增长方式特征，表现出“资源—产品—再生资源”的循环发展模式特征，是以有限资源支撑人类社会无限增长的必然趋势。发展循环经济反映了现代农业发展的内在要求，是保护农业生态环境和有效利用农业资源的有效手段，也是实现农业可持续发展的重要途径和建设

节约型社会的基本方向。农业循环经济发展要按照“无害化、低排放、零破坏、高效益、可持续、环境优美”的思路，统筹规划农业各产业发展，找准我国农业循环经济的突破口。在农业资源利用方面，实行节约化利用；在农业废弃物处理方面，实行资源化利用；在农业产业延伸方面，实行清洁生产。第四，转变农业增长方式。一是大力调整农业经济结构，积极采取先进适用技术改造传统农业，转变低效率的农业增长方式。二是充分考虑不同区域的农业资源特征和资源禀赋，调整农业产业结构，优化区域经济布局，形成各具特色、整体协调的农业产业布局。三是利用价格、税收等经济杠杆，建设水资源等稀缺要素资源市场，通过市场优化配置资源，反映资源真实成本，让资源使用者和浪费者承担相应费用，付出合理的社会成本，从而减少资源浪费，避免环境被破坏。

　　（作者单位：农业部

政策法规司）