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“十一五”规划强调“着力推进行政管理体制改革”，把它置于深化改革的首位，因为这不是一般行政事务性改革，而是要以继续推进“政企分开、政资分开、政事分开”为重要内容的政府体制改革。这是关系政府在社会主义市场经济中的定位与改革的问题。
胡锦涛总书记前不久在中共中央政治局第27次学习会议上讲话，对政府体制改革问题做了极为深刻的阐述：“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场
监管、社会管理、公共服务。要以转变政府职能为重点，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。”这表明，政府体制改革的目标是把政府建设成一个“公共服务型政府”。这也正是社会主义市场经济所要求的。然而我国政府长期以来不仅履行公共服务职能，同时又履行庞大的国有资产的所有者和经营者的职能，即政府身兼两种不同的身份和不同职能，这就是改革的重点和难点所在。从经营性竞争性领域中退出的应是政府而非国企。
国企未必要从竞争领域退出
按照目前国资委的规定，国资委实现了它对所有国企(金融系统除外)的出资人地位，有着“管人、管事、管资产相结合”的职责和权利。然而，对于两类不同性质、职能、营运原则不同的国有企业，应该分清和分开管理。
一是提供公共产品或公共服务的国有企业。这类国企体现了作为政治实体的国家即政府的职能。国外经验表明，这类企业大多数由各级政府财政部门及有关部门管辖，当然这个财政是受到议会严格监督的公共财政。
二是属于经营性或竞争性行业的国有企业。这类国企体现了作为经济实体的国家的职能，经营性国企的发展全靠自身的有效经营和赢利能力。
这两类国企都为政府所有，政府兼有作为政治实体和经济实体的双重身份、双重职能。如果政府不从经济实体的身份中脱身，便不能成为公共服务型政府。将经济实体的身份和职能从政府身上剥离开来，决不是根本否定国家作为经济实体的身份和职能，而是另外(在政府之外)设置一个作为经济实体的国家的载体(如“人大”)，成立一个经营性国企体系。所以，应该退出经营性竞争性行业和领域的是政府，而不是国企。
笔者很赞同对国有经济布局进行战略调整，对经营性竞争性领域内的国企进行合理的关停并转，但这是为了集中力量以加强必须加强的行业和领域，决不是因为国企不可以或不应该留在或进入经营性竞争性行业和领域，关键是经营性竞争性领域中的国企是否真正实现了“政企分开”，是否真正具有进行公平竞争的能力。不仅如此，一旦某个经营性竞争性行业或领域被私人大公司或跨国公司所垄断，还需要国企打进去，以打破垄断，促进竞争。
对于经营性和竞争性国企来讲，重要的是开放性和流动性。所谓开放性，即它们面对的应是全国统一的而不是地区分割的国内市场，哪里有市场，产品和资金就投向哪里。所谓“流动性”，就是其实物形态(企业)和它的价值形态(资产价值)之间易于变换，国有资产也易于流入其它行业或企业。对于广大地方国有中小企业来讲，国有资产的保值要比国有企业的保存更重要，为了集中力量或竞争的需要，可随时将国有企业变卖为国有资产，转而投向更需要或更有效的行业或企业里去。在这些行业里，应有便利的进入与退出机制。但是，对于大中型国企来讲，即使不少是属于经营性和竞争性的行业，但也基本属于关系国民经济命脉的重要领域，国家需要国有企业在这些行业和领域去占领必要的部分阵地，中央国企的存在与发展具有重大的战略意义，不能因别人(如外国跨国公司)出高价而退出阵地。例如航空业，这是经营性竞争性行业，但也是关系国民经济命脉的一个行业，我们既不能因其重要而由国有航空公司垄断全行业，但国有航空公司也不能因国外跨国公司出高价而完全退出，因为国有航空公司的存在意味着占领必要的阵地，在这种情况下，国企的存在比国资的价值更重要，诚然，国企的存在与发展要靠自己的竞争力。
还有，像航空业这种既是竞争性行业又属国家要控制的重要领域之一，如何处理政府与市场的关系？这不仅涉及两类职能不同的国企的关系以及中央与地方国企的关系，还涉及国企与非国企的关系，须要有清晰的定位。在这一属于国民经济命脉的领域里，只要国家掌握了机场、航线确定、航空调度、航空通讯、安全检查等要害部门，就能确保国家对这一经济命脉的控制。这些属于作为政治实体国家的代理人的政府应提供的公共服务职能，有关国企应属政府掌握的财政账户项目类国企。至于航空运输业，应属经营性竞争性行业，国有航空公司应属作为经济实体国家的代理人统辖，虽应成为市场主体但不应垄断。各国有航空公司或集团公司可吸收民企投资和外企投资，还应接纳民营航空公司和外国航空公司参与竞争，以期相互激励和相互促进。
政府体制改革的重点与制度创新
将经济实体的身份与职能从政府身上剥离出去，决不是要否定国家作为经济实体的职能，决不是要国企从经营性竞争性行业和领域退出，而是让政府退出经营性竞争性行业与领域，并在政府之外另行设置一个经济实体的国家载体，由它来统辖全部经营性竞争性的国企体系，而与由政府所统辖的非经营性(公益性和福利性)的国企体系并列运行，二者各行其事，各司其职。
随着社会主义市场经济的发展和资本市场的发展，一些由国家控制的机构投资者，将会越来越多地成为国有企业(特别是大中型企业)的主要投资者。目前这些机构投资者尚弱小，但其未来的发展是可以预期的。这样，国有企业，除了政府所有制的非经营性国企和全民所有制的经营性国企之外，还有一种由社会公众投资、储蓄、捐赠建立起的各种基金所投资和控制的国企，笔者称它们为社会所有制国企。让政府从职能的困境中解脱出来，使之成为真正的“公共服务型”政府。
目前，政企已开始有所分开、但尚未完全分开，这会给一些人进行权钱交易、以权谋私、寻租设租留下可乘之机，有可能产生一批“权贵资本家”，成为深化改革的阻力。最近有人把改革中出现的问题和弊病都归咎于改革，甚至要求“刹车”。笔者以为不然。因为这些问题和弊病完全来自于改革不到位和不彻底。惟一的办法就是加速推进改革，特别是以改革双重身份和双重职能为重点的政府体制改革。
作者为中国改革开放论坛副理事长
黄范章
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