农村金融：美国的经验及中国的路径选择

　　美国是世界上农业最发达的国家，这与其有完备的农村金融体制密不可分。美国构建农村金融体制的基本原则是为农业发展提供资金支持。经过多年的发展，美国农村从整体上形成了多层次、全方位的金融体制，通过政府补贴、发展农村金融体系、增加农业贷款和农业生产社会化等各种渠道，为农业融通资金，满足农业发展的各种资金需要，为农业现代化提供了资金保障。

　　-肖东平 陈华

　　建设社会主义新农村，必须坚持以发展农村经济为中心，而发展农村经济离不开农村金融的支持。农村金融作为农村经济发展中最为重要的资本要素配置制度，其作用越来越明显，农村金融兴，则农业兴，农村金融活，则农业活。从其他国家农业发展经验来看，无论是发达国家还是发展中国家，都十分重视农村金融体制建设。在一些农村金融发展比较好的国家，普遍建立起了包括政策性金融、合作金融以及农村保险在内的全方位、多层次的金融体制，建立起了支持农村建设资金循环的长效机制，较好地支持了农村和农业发展，维护了广大农民利益。我们通过对这些国家的农村金融体制进行比较分析，提出了我国农村金融体制改革和完善的路径选择。

　　农村金融体制建设的理论基础

　　农村金融理论的形成与发展，受到了现代金融发展理论及政策主张的影响。从发展中国家的农村金融理论来看，主要有三个流派：农业融资理论、农村金融市场理论和近年来出现的不完全竞争理论。

　　在20世纪80年代以前，农业融资论一直是农村金融理论界的主流。该理论的基础是，认为农村居民、特别是贫困阶层没有储蓄能力，农村面临的是资金不足问题。而且由于农业的产出特征(收入的不确定性、投资的长期性、低收益性等)，农业也不可能成为商业银行的投资对象，这就使农村金融陷入困境，大量的资金外流。因此，有必要从农村外围注入政策性资金，并建立非盈利性的专业金融机构来进行资金分配。然而，这种过分依赖外部资金的农村金融政策引发了资金回收率低、使用效率低下等一系列矛盾，加之对农村金融市场机制的忽视，致使农村金融循环发展的长效机制难以建立。

　　20世纪80年代，农村金融市场理论逐渐替代了农业信贷补贴论。其主要理论是，农村金融资金的缺乏，并不是因为农民没有储蓄能力，而是由于农村金融体系中不合理的金融安排(如政府管制、利率控制等)，抑制了其发展。其政策主张有：要发挥金融市场作用，减少政府干预，实现利率市场化，实现农村储蓄和资金供求的平衡；取消专项特定目标贷款制度，适当发展非正规金融市场等。

　　20世纪90年代以来，又出现了不完全竞争市场理论。该理论主要是，市场机制并不是万能的，对于稳定金融市场来说，合理的政府干预也是必要的。不完全竞争市场的代表人物斯蒂格利茨认为，由于存在市场失败的因素，政府在农村金融市场中的作用十分重要，但政府也不能取代市场，而应成为市场的有益补充。 政府对金融市场监管应采取间接调控机制，并依据一定的原则确立监管的范围和标准。农村金融市场不是一个完全竞争的市场，尤其是放款一方(金融机构)对于借款人的情况根本无法充分掌握，再加上农村的特殊情况，金融机构很难控制农村系统风险，如果完全按照市场机制就可能无法培育出一个农村社会所需要的金融市场，为此，有必要采用诸如政府适当介入金融市场以及借款人的组织化等非市场措施。

　　不完全市场竞争理论的主要政策建议有：一是金融市场发展的前提条件是低通货膨胀等宏观经济的稳定；二是在金融市场发育到一定程度之前，相比利率自由化，更应当注意将实际存款利率保持在正数范围内，同时抑制存款利率的增长，若因此而产生信用分配和过度信用需求问题，可由政府在不损害金融机构储蓄动员动机的同时从外部提供资金；三是在不损害银行最基本利益的范围内，政策性金融(面向特定部门的低息融资)是有效的；四是政府应鼓励并利用借款人联保小组以及组织借款人互助合作形式，以避免农村金融市场存在的不完全信息所导致的贷款回收率低下的问题；五是利用担保融资、使用权担保以及互助储金会等办法，可以改善信息的非对称性；六是融资与实物买卖(如肥料、作物等)相结合的方法是有效的，可以确保贷款的回收；七是为促进金融机构的发展，应给予其一定的特殊政策，如限制新参与者等。

　　我们认为，由于农业生产的特殊性、农业收入的不确定性、农业投资的长期性、低收益性以及生产的分散性等特点，导致了农村金融的交易成本和资金的使用成本都比较高，正规的商业性金融机构一般不愿意涉足农村金融市场，产生了市场引导的失效。因此，在农村金融体制构建过程中，政府适当干预是必要和有效的。从各国农村金融体制的演变来看，政府干预在农村金融构建的早期的确起到了十分明显的促进作用。但政府干预并不是金融发展的最终目标，随着金融体制的建立和完善，政府干预只能越来越阻碍农村金融市场的发展。尤其在一些发展中国家，由于宏观经济环境的不稳定、部门性政策倾向以及普遍存在的法律和规章性障碍，使政府干预成为农村金融发展的瓶颈。所以，在许多发展中国家，农村金融体制要真正发挥作用，首先需要把握好“政府干预度”这个问题。

　　美国的农村金融体制

　　美国是世界上农业最发达的国家，这与其有完备的农村金融体制密不可分。美国构建农村金融体制的基本原则是为农业发展提供资金支持。经过多年的发展，美国农村从整体上形成了多层次、全方位的金融体制，通过政府补贴、发展农村金融体系、增加农业贷款和农业生产社会化等各种渠道，为农业融通资金，满足农业发展的各种资金需要，为农业现代化提供了资金保障。美国农村金融制度属于一种复合信用型模式，这种模式具有如下特点：一是提供农业信贷资金的机构中，既有专业的农村金融机构，也有其他类型的金融机构。二是在金融组织体系上，一般是合作性金融机构、政策性金融机构及商业性金融机构并存。美国现在已经形成了政府主导的农村政策性金融体系、农村合作金融体系以及农村商业性金融体系。

　　(一)美国的政策性农村金融体系

　　美国根据《农业信贷法》建立了一个分工合理、相互配合的政策性金融体系，这个体系由农民家计局、农村电气化管理局、商品信贷公司和小企业管理局组成。美国政策性农村金融机构是由美国联邦政府主导创建的，专门针对本国农业发展和农村发展提供融资的机构。其主要功能是为农业生产和与农业生产有关的活动提供信贷资金和服务，并通过信贷活动调节农业生产规模和发展方向，贯彻实施农村金融政策，控制农业发展规模等。这些金融机构的资金主要来源于政府提供的资本金、预算拨款、贷款周转资金和部分借款，资金运用主要是提供一些商业银行和其他贷款机构不愿提供的贷款，在贷款对象上各有侧重。

　　1.以改善农民生活、改进农业生产为宗旨的农民家计局(Farmer Home Administration)。农民家计局的前身是农业重振管理局，该机构不以盈利为目的，旨在帮助贫困地区和低收入的农民解决资金短缺问题，其借款人主要是那些无法从商业银行和其他农业信贷机构贷到款的农业从业人员。近年来，农民家计局也成为美国政府贯彻实施农业政策的主要工具。如美国政府为了合理利用农业生产资源，通过农民家计局对农场主发放兴修水利和土地改良贷款，期限可达40年之久。到20世纪90年代，农民家计局在各州、县设立的办事处已达1700多个，有力地支持了农业发展。农民家计局的资金运用主要是提供贷款和担保。农民家计局的贷款分为直接贷款计划和紧急贷款计划两种，包括农场所有权贷款、经营支出贷款、农房建设贷款、水利开发和土壤保护贷款等；农民家计局主要是对商业银行和其他金融机构按农民家计局贷款计划向农民借款人发放的贷款提供担保。

　　2.为改善农村公共设施和环境而设立的农村电气化管理局。农村社区发展、水利建设、电力设施等有关农村基本建设问题，需要统一规划共同解决，国家要给予财政扶持和提供必要的信贷帮助。成立于1935年的农村电气化管理局，也是美国农业部下属机构，其主要职责是对农村电业合作社和农场等借款人发放贷款从而提高农村电气化水平。该局的资金运用也是以贷款和担保为主。

　　3.商品信贷公司(Commmodity Credit Corporation)。1933年，美国政府建立商品信贷公司主要是为了应对自然灾害和农业危机。商品信贷公司对农场因自然灾害造成的减产给予补贴，与农业生产保险相类似。其主要功能是管理实施价格和收入支持计划，进行价格支持，控制农业生产，避免农业的生产波动给农业生产者带来的影响，保护广大消费者的利益。其资金运用形式主要为提供贷款和支付补贴，主要包括农产品抵押贷款、仓储干燥和其他处理设备贷款、灾害补贴和差价补贴等。

　　另外，美国还有一种政策性金融机构——小企业管理局(Small Business Administration)，其专门是为不能从其他正常渠道获得充足资金的小企业提供融资帮助。该局资金主要来源于国会拨款的周转基金和收回的贷款本息等，资金主要用于发放直接贷款、参与联合贷款、担保以及其他特殊信贷。小企业管理局对小农场的贷款是与农民家计局分工协作的，如果小农场借款人经济状况不好且贷款额度小，则由农民家计局提供资金支持，当小农场借款人经济地位得到改善后，其更多的贷款需求则由小企业管理局提供。

　　(二)美国农村合作金融体系

　　受益于美国高度发达的经济金融体系，美国农村也构建了比较完善的合作金融体系。在20世纪初，美国农业信贷资金几乎都是由私营机构和个人提供的，这样的信贷资金数量有限，而且期限较短，随着美国经济的发展，这种金融体系显然已不能适应现代化农业发展的需要。美国政府于1916年开始制定了一系列农贷法律，由美国政府主导设立农贷专业银行及其基层机构组成信贷系统。其主要目的是通过对农业相关组织、农业发展项目放贷，扩大农业可用资金的来源，改善农民工作条件和福利，增加农民收入，加快农业发展。最初的农村金融合作组织都是在政府领导并出资支持下建立起来的，随着国家资金的逐步推出，现在的农村合作金融已成为由农场主拥有的合作金融机构。

　　目前，美国农村合作金融由联邦中期信用银行、合作银行、联邦土地银行及土地银行合作社三大系统组成，这三个农村合作金融机构都是在政府领导和出资扶持下，采用自上而下的方式建立起来的。其中联邦中期信用银行是美国最重要的农业信用合作系统，该系统是1923年由美国政府在12个信用区建立的12家联邦中期信用银行组成的，其主要解决农民中短期贷款难的问题。每一个信用银行下属许多生产信用合作社，合作社实行股权所有制，借款人必须拥有相当于借款额5%-10%的合作社股金或参与权证。贷款期限一般为1年，最长不超过7年。与之相对应的便是联邦土地银行系统，该系统由12个农业信用区的联邦土地银行及其下属的合作社组成，该系统已经成为农场主长期贷款的主要提供者；联邦土地银行实行股份所有制，每个合作社必须向联邦银行缴纳占本社社员借款总额5%的股金，银行股权归全体合作社所有，也间接地归全体借款人所有；联邦土地银行只办理长期不动产贷款，贷款对象主要是个体农场主，贷款期限为法定的5-40年。合作银行系统则是美国专门为了给合作社添置设备、补充营运资金、购入商品等提供贷款而设立的，它由13家合作银行组成，12个信用区各设立一家，还包括1988年在华盛顿成立的中央合作银行。

　　(三)美国的农业保险体系

　　美国农业保险体系是经过不断摸索、发展而形成的。早期美国农业保险也是由私营保险公司提供的，但由于农业保险的风险巨大，其经营的农作物保险均以失败而告终。为了帮助农民对付农业生产面临的风险，美国政府积极参与了农作物保险计划。自1938年《联邦农作物保险法》颁布，美国农业保险经过60多年的发展，形成了比较完备的农作物保险业务，保障水平和农民参与率不断提高，对于稳定农业生产、提高国民福利水平起到了重要作用。现行的美国农业保险完全由商业保险公司经营和代理，当然，商业保险公司会得到政府在经营管理费和保险费补贴等方面的有力支持。美国农作物保险的运行主要分三个层次，第一层为联邦农作物保险公司(风险管理局)，主要负责全国性险种条款的制定，风险的控制，向私营保险公司提供再保险支持等；第二层为有经营农险资格的私营保险公司，它们与风险管理局签订协议，并承诺执行风险管理局的各项规定；第三层是农作物保险的代理人和查勘核损人，美国农作物保险主要通过代理人销售，他们负责具体业务的实施。

　　中国农村金融体制与社会主义

　　新农村建设不相适应的地方

　　我国从1979年开始实行农村金融体制改革，形成了相对完善的农村金融体制，建立起了包括政策性农村金融机构、商业性金融机构及合作性金融机构在内的多层次农村金融体体制，并开展了农业保险业务。但我们的农村金融体制改革并不完善，农民贷款难的问题并没有从根本上得到解决，有关金融机构提供的金融服务与农民对金融的需求相比还有很大差距，还不能满足社会主义新农村建设的需要，主要表现在以下方面。

　　(一)农村金融发展相对滞后，不能很好地支持和服务于社会主义新农村建设

　　农民、中小企业贷款难的现象普遍，存贷款以外的其他金融服务如商业保险、汇款、证券投资、银行卡等业务也不足。20世纪90年代中期以来，农业银行逐步走向商业化经营，主要业务也由农村转向城市，对农民的信贷支持明显减少；而农村信用社的服务方式、技术手段还比较落后，不能适应农户和农村经济发展的需要，许多地区信用社对农户贷款手续繁琐，提供资金有限，一些农民用于发展生产、改善生活的合理资金需求得不到满足。信贷资金短缺导致发展高附加值农业投资机会的丧失，中小企业也很难做大、做强，阻碍了农村经济的发展。

　　(二)三类农村金融机构普遍亏损严重，不良资产率高，可持续发展能力有限，难以形成对新农村建设的有效支持

　　我国农村信用社普遍存在历史包袱沉重、信贷质量差等问题，亏损面和亏损金额大，55%的信用社资不抵债，存在较大的支付风险。2005年末，全国农村信用社不良贷款达5147亿元，占贷款总额的37%；农业银行也面临资产质量差、资本充足率严重不足的问题。国家曾采取过包括发行特别国债充实资本金、剥离不良贷款在内的一系列措施，但农业银行的不良贷款无论金额还是比例仍然居高不下，持续经营能力受到限制。农业发展银行则由于政策贷款的影响，贷款损失较大，亏损严重，严重束缚其政策性功能的发挥。

　　(三)农村资金严重外流，无法为社会主义新农村建设提供充分的支持

　　一是中国农业银行在深化国有商业银行体制改革的过程中，进行了以业务流程为核心的资源重组，收缩了经营范围，撤并了大量的基层分支机构。同时，中国农业银行把经营的核心也转移到金融资源聚集的城市，将业务对象放在开发大城市、大企业上，对农村的放款也限于大型基础设施、国债配套资金和生态建设等大型项目，对农户农业生产和中小企业的金融服务处于萎缩状态，使得农村资金通过商业银行大量外流。二是邮政储蓄利用网点多、深入乡村的特点，大量吸收农民存款并转存人民银行，也导致农村资金大量外流。尽管从2003年8月开始，邮政储蓄对新增存款开始自主运作，但由于资金全部上收总局，在缺少有效激励的情况下，很难回流到农村地区。2004年，邮政储蓄新增存款及其他各类资金1807.54亿元，其中50%以上来源于县及县以下地区，与之相对的是98.63%的资金用于同业存放和证券投资，几乎全部流出农村。三是在商业化改革中，农村信用社商业化趋势明显，经营趋于以利润为导向，资金运用出现了非农化特征，许多资金流向城市，有的甚至通过证券公司国债委托理财投向股市。

　　(四)农村保险业支农功能不健全，不能满足新农村建设分散风险的需要

　　目前，我国农村保险业基本处于停滞甚至倒退的状态，2002年，中国农业保险收入仅占农业增加值比重的0.043%，平均每个农户缴纳的农业保险费为2.6元，获得的保险赔偿仅为1.8元，远远不能满足农村经济发展和农村结构调整的需要。我国对农业灾害损失主要依靠两种传统的农业风险保障途经，即民政部门主管的灾害救济和中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险，这种救助方式在实践中表现出对农户援助力度不足、财政资金使用效率较低的问题。国际上较为通行的由政府主导、各种金融机构参与的农业保险体系在我国还未建立起来，农业保险在农业生产风险管理中的作用没有得到有效发挥，农业生产的风险也很难分散。

　　中国农村金融体制

　　改革的路径选择

　　(一)对农村金融机构的功能重新定位，使农村金融体制真正为农民服务

　　目前我国的农村金融体制是由作为政策性金融机构的中国农业发展银行、作为商业性金融机构的中国农业银行以及作为合作性金融机构的农村信用合作社组成。这在表面上看似形成了一个完整的农村金融体系，但实际上这几个金融部门都是由政府主导建立的，其功能定位不清又存在重叠，再加上政府在许多方面又管得太严、太死，导致了现在的金融体系不能满足农村金融市场的需要，甚至制约了农村金融的发展。

　　1.政策性金融机构——中国农业发展银行的业务范围太窄，对农业发展的支持不足。中国农业发展银行现在的主要业务仅限于发放粮棉贷款，而这是远远不够的。农业发展银行作为政策性银行，主要应发挥财政作用，借鉴其他国家通行的做法，今后要在农村基础设施建设、农村生态环境建设、扶持重点地区和行业等方面发挥巨大作用。

　　2.中国农业银行资金大量流入城市，其支农作用大打折扣。作为四大国有商业银行之一的中国农业银行，其商业追求和政策性诉求是不能两全的，农业银行在农村地区的盈利有限，不断从农村地区撤出也是符合其商业利益的。要商业性银行增加对农村金融的支持，一是地方政府应给其创造一个宽松的市场环境，剥离农业银行的政策性业务，减少地方政府干预；二是政府可以出台有关的优惠政策或财政补助，引导农业银行向农村投放资金。

　　3.农村信用社商业化趋势明显，由于缺乏政策支持，其帮农扶农作用也成了一句空谈。农村信用社的发展必须立足于为社区发展服务；同时，政府在政策和管理方面也要加强对合作经济制度的保护，使农村信用社真正根植于农村，服务于农民。

　　(二)在政府扶持下，建立全方位、多层次的农村金融体制，为社会主义新农村建设提供金融支持

　　农村金融体系的发展和完善离不开政府的扶持，农业是国民经济的基础产业，但农业经营风险大、周期长、季节性波动强、盈利水平低，很难引进商业银行资金的支持，所以，迫切需要政府的介入。从各国的经验看，农村金融建设离不开政府的财政投入和政策支持，各国政府一般都制定了一系列扶持农村金融发展的政策和措施：

　　1.直接出资建立政策性金融机构，为农业发展提供资金支持。

　　2.为农村金融机构的建立和发展提供资金支持，如美国农村合作金融体系在建立初期，大部分股金来源于政府资金。

　　3.政府往往制定各种优惠政策如税收优惠、利息补贴等，来鼓励金融机构为农村提供贷款。

　　4.由政府主导建立农业保险制度，避免农业发展大幅波动，维护广大农民利益。

　　(三)农村金融体制建设需要发挥市场机制的作用，建立农村资金良性循环机制

　　各国政府在积极干预农村金融市场的同时，都十分重视发挥市场机制在农村金融资源配置中的基础作用。如法国、日本等国在建立多层次的合作金融体系时，重视市场机制的作用，下层组织对于上层组织来说，属于独立的经济实体，并不存在隶属关系，上层组织对下层组织的管理，也主要通过经济手段，保证了合作金融组织的经营活力。不可否认，农村金融市场中存在着一定的市场失灵，适度的政府干预是十分必要的，但政府的干预仅仅是对市场的有益补充，绝不是替代市场作用的发挥。要界定政府的职能边界，该放的要放开放活，该管的要管住管好，政府失灵有时候比市场失灵更可怕，后果更严重，要防止政府好心办坏事。

　　我国在新农村建设中要充分发挥市场的作用，运用利益诱导机制引导资金流入农村。政府在参与农村金融体制建设的过程中，要尽量减少行政干预，让市场机制在资源配置中发挥基础作用，通过不断完善农村金融市场环境，建立农村资金良性循环机制。可以借鉴美国的做法——其政府在合作金融机构建立初期，通过入股合作金融机构，为合作金融提供初始发展资金，扶持合作金融的发展；在合作金融不断壮大以后，不断转让政府股金，减少政府对合作金融的干预，最终实现合作金融组织的自主经营、自主管理。

　　(四)建立市场准入制度，放开对民间金融的管制

　　农户和农村企业由于经济活动内容和规模不同，其金融需求也表现出多层次的特征，但我国以农信社为主力军的金融机构提供的金融产品仍然停留在存款、贷款等传统业务上，且资金规模有限、金融产品创新少、结算手段落后，难以适应不断发展的农村经济的需要。民间金融(如私人银行、民间基金会)具有设立方便、资金使用灵活、服务于民间等特点，应该成为金融体系的有益补充。首先，要从法律上明确民间金融的合法地位，使亲友之间的信贷、农户之间的资金融通和民间私人银行等金融机构从地下转到地上。其次，放开对民间金融的利率管制。民间金融本身的信息成本和交易成本较高，并且一般没有抵押，其利率相对较高也是正常的；另外，利率的浮动也能有效地吸引资金投向农村，引导“农转非”的资金回流到农村。

　　(作者单位：山东经济学院）

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