稳健财政政策执行期的风险管理

　　虽然稳健财政政策面临的风险在当前还没有显现，经济运行和财政运行态势基本良好，但稳健财政政策实施的环境风险给财政政策带来了繁重的任务，如果解决不好，就会出现原有财政风险和新的财政政策风险并发的严重后果。防范稳健财政政策面临的风险除了要素风险和结构风险的防范外，还应注意解决对财政政策的实施造成重大影响的若干问题。当前这样的问题包括：政府投资的社会效益问题、地方政府债务问题、社会保障制度建设问题、财政体制完善问题等等。

　　政府投资的社会效益问题

　　从资金用途的角度来说，政府投资是财政支出政策的一个重要组成部分，是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要而投入资金并促其转化为实物资产的行为和过程。政府投资应该侧重于社会效益，并同时具有开发性和战略性，一般投资于社会公益性、公共服务领域和基础性投资领域，其目的主要是弥补市场失效、维护市场配置功能、调节国民经济运行。一般来说实行计划经济的国家、经济欠发达和中等发达国家政府投资占社会总投资的比重较大。由于政府投资对其他社会投资具有示范和引导的作用，所以，适时适度地调整政府投资的规模和结构，可以弥补非政府投资的不足、刺激社会总需求、增加社会总供给、调整产业结构和地区结构、促进国民经济协调稳定发展。

　　当前，我国政府投资目标的定位存在着问题，并没有面向社会效益的全面提高，而是更多地关注经济效益，其中有政府投资主体过于追逐自身利益的因素，也有监督机制不健全的因素，还存在着投资效益评价方法有误的因素。

　　首先，我国的政府投资主体的投资界限和范围模糊。比较效率原则是，对于一项公共投资，如果由中央政府负责，效率比地方政府高，则应由中央政府负责，反之则由地方政府负责。而我国既存在着中央政府代行地方政府投资职责，导致投资项目缺乏效率，利用率不高的情况，也存在着地方政府为了政绩而超越自身的投资范围，导致项目效益较差，成本难以收回，致使地方财政陷入窘境的情况。

　　其次，投资项目的选择存在问题。其一是过多投资于追求经济效益的项目，“越位”进入较大范围的竞争性领域；其二是对于社会收益高、社会成本低的项目投资过少，造成政府职能“缺位”。这两个问题都会对经济运行造成较大的影响，前者是政府与私人部门争利，加强了“挤出效应”的影响，后者易使经济发展受到“瓶颈”制约。

　　再次，我国投资的效益评价缺位，因为其属于事后事项，常常受到忽视。

　　最后，政府投资需要由专业投资机构具体负责，把政府对投资项目的核准、备案职能与政府投资项目本身区别开来，地方政府在投资方面，注意均衡地方经济发展的薄弱环节。

　　地方政府债务问题

　　地方政府通过各种方法累积了巨额缺乏透明度的隐性债务，例如，以企业债券的名义发行市政企业债券，突破了地方政府不得有预算赤字的禁令，又以各类投资建设公司吸收委托贷款的方式绕过了中央政府对企业债券发行的审批制度。专家指出，目前由地方政府债务引发的财政风险威胁程度已经跃居经济风险首位。由于地方政府债务具有较强的隐蔽性，致使官方统计数据无法真实反映我国政府债务规模，据粗略估计，目前我国县乡两级政府负债为8000亿左右，加上省市两级我国地方政府负债总额约为3.4万亿。

　　促使中国地方政府债务形成的机制有三个组成部分。一是分税制导致的财政体制上移，收入上移、支出下移之后缺乏规范的政府间转移支付制度，致使地方财政陷于困境；二是缺乏硬预算约束的国有金融体系为地方政府过度举债提供了可乘之机；三是政府间财政竞争中，相互都存在机会主义倾向，导致财政行为与风险的不对称分布。地方政府职能转换不到位、行政机构繁杂、地方政府领导干部行为短期化等主观因素也促成了地方政府债务的形成。

　　地方政府债务的构成、特点和形成机制都反映出我国地方债务风险的风险程度较大，实行科学的地方债务风险管理是必要且紧迫的。管理方案可以从以下几个方面考虑：第一，理顺政府与市场之间的关系，加快地方政府职能转换，实行严格规范的地方政府投资决策责任制；第二，全面清查各级地方政府债务，债务链及债务规模的真实情况，并实行分类管理；第三，健全与地方债务管理相关的各项制度，其中包括偿债准备金制度、债务担保机制、财政收人增长机制、政府间的财政转移支付制度、债务资金使用的监督机制等等；第四，扩大地方政府的融资渠道，探讨建立包括税收、使用者收费、地方公债以及新型融资模式在内的融资系统，使地方政府债务显性化；第五，建立债务风险防范的预警系统，重视技术层面的风险管理，在地方债务显性化和可计量的基础上，设计包括地方财政赤字率、地方财政债务依存度、地方债务支出收入比率、地方偿债率、地方债负担率、地方人均负债额、居民个人的地方债负担率、平均还债年限、债务逾期率等在内的指标体系和风险标准；第六，推进地方行政机构改革，精简机构、削减冗员，降低行政成本；第七，完善地方债务管理的法律基础。

　　社会保障体系建设问题

　　财政是社会保障风险的最后承担者，而我国社会保障体系建设非常落后，风险威胁很大。

　　财政资金在收入和支出两方面给予社会保障基金以支持。在社会保障收入的筹集方面，不稳定、不足额的收入会给财政支出政策带来一定的压力，使财政支出的项目和规模增加，成为支出政策的一大险源。财政政策以两种方式支持社会保障收入的筹集，其一是以补贴的形式允许企业交纳的社会保障费在税前列支；其二是以直接支出的形式从财政其他收入中拨付资金，以补充社会保障收入不足的部分。在社会保障资金的支付方面，当社会保障基金不足以支付时，财政就必须予以弥补，尤其是目前我国社会保障中的社会救济和社会福利没有独立的收入来源，只能依赖财政支出。

　　我国社会保障制度建设的具体情况是，社会保障收入的筹集方法和比例不统一，分别由各地区、各部门、各行业自行制定，造成了不同地区、不同行业、不同企业之间负担水平悬殊的结果，难以体现社会保障制度的公平性；社会保障资金来源单一，财政压力巨大；具体的筹资办法和制度缺乏法律保障和应有的约束力。2001年我国实际筹集的社会保险金不足187亿元，还不到所需费用的13%。截至2004年6月底，全国社会保障基金的权益为1432亿元。其中，中央财政拨款1048亿元，占73.19%；国有股减持划入资金219亿元，占15.33%；其他方式筹集(企业和个人交费)的资金75亿元，占5.23%；累计投资收益90亿元，占6.25%。

　　对此，我们应加强社会保障制度的建设，尤其是社会保障基金的财政管理制度建设，在社会保障资金的管理方面应由财政统一管理，同时也需要财政来承担管理风险。具体方案包括：将社会保障基金纳入财政预算管理，建立基金预算管理体制；规范基金的征收、使用和管理制度，由税务部门征收、财政部门管理、社会保险机构执行、专门的基金信托机构管理和运营，同时保持各部门之间的工作相互协调和制约；建立科学合理的社会保障基金财务管理和会计核算制度以及统计制度和信息系统；建立高效的社会保障基金的投资运营机制；健全社会保障基金的财政补助和调剂使用机制；健全社会保障基金的财政监督机制。除此之外，社会保障基金财政管理制度建设还要注意细节方面的问题，如应对社会保障基金实行动态监测，分析变化因素，建立财务信息灵敏度高的基金预警系统，对突发性增支因素加以全面地考虑和准备等等。而提高在社会保障领域内工作的人员业务素质，加强机构建设也是建立社会保障基金财政管理体系的重要方面。

　　财政体制完善问题

　　1994年，我国进行了“分税制”改革，初步形成了有中国特色的多级预算体制，该体制运行十年后，随着整体经济运行和财政运行态势的变化，逐步显示出了其负面效应，财政体制需要完善。其负面效应表现为：财力层层向上集中的机制使得县乡财政体制无力；转移支付制度不完善，存在着不公和浪费的现象；预算体制不完善，财政收支与赤字风险加大；事权和财权不匹配，公共财政管理体制建设欠缺。

　　对于完善财政体制，我们可以从以下几个方面来进行：

　　首先，联系上文对地方政府债务的分析，县乡财政体制建设需要从以下方面入手：加强财源建设，提高财政收支质量；逐步建立农村社会保障制度，并加强社会保障管理；推进机构改革，减少“形象工程”、“政绩工程”建设；审慎解决地方债务；规范转移支付制度；加强财政监督管理；鼓励发展特色产业，努力增强造血功能和自我发展能力。

　　其次，完善转移支付制度。具体方案可以包括：优化转移支付结构；严格界定转移支付范围；变“基数法”为“因素法”；压缩专项转移支付，规范一般性转移支付，削减税收返还、体制补助、专项补助等非均等化支付；探索地区间横向转移支付办法，缩小地区差距。

　　再次，积极推进部门预算改革。改变预算编制制度和改进预算执行制度相结合，增强预算的公平性、公开性、透明度和完整性；推进国库集中收付改革，完善政府采购制度；通过制定科学的支出标准体系、增强预算的透明度等方式，不断扩大国库集中支付范围和规范支出行为；进一步发挥政府采购在引导和支持产业结构调整中的作用，推进

农业产业化，加快工业化和城镇化进程，促进地区经济协调发展。

　　最后，进一步转换政府职能，明确相应的事权和财权，以支出管理改革为核心，加快公共财政体系建设。进一步优化财政支出结构，改革支出管理方式，提高财政资金使用效率；建立非税收入征收和管理机制，提高财政资金的使用效率，有效地改善和优化投资环境。

　财政部财科所:阎坤 于树一