制度性浪费是制约我国工业可持续发展的根本原因

　　■曹建海

　　当前，中国经济快速的增长及对国际资源需求的日益增加，引发了对中国经济增长可能造成的“中国之累”与“世界之累”的担心。长期以来，我国对自然资源的管理方法主要采取计划经济的做法。虽然也在诸如土地、水、矿山等领域实施了使用权交易等市场化的办法，但由于自然资源所有权主体的“虚置”，自然资源交易限于“表面化”，自然资源基 本上被当作公共资源开发和使用。解决我国工业发展过程中的资源约束问题，不仅需要纠正资源价格扭曲，建立资源要素市场化配置的机制，也应重视经济结构调整和信息技术发展对资源节约的积极作用，政府规范自身行为也是解决我国工业可持续发展的重要保证。

　　自然资源管理缺乏产权基础

　　产权是交易的前提。现代产权理论认为，在一个人为使用不充足的资源竞争的社会里，必须有某种竞争规则或标准来解决这一冲突。这些规则通称产权，它是由法律、规章、习惯或等级地位予以确定的。与此相对应，使用公共产权的权利是没有界限和框框的，任何人无法排斥其他人使用它，大家都可以为使用这一财产而自由地进行竞争。由于缺乏排他性的使用权，人人竞相使用一项公共财产，会使公共财产的租金价值或财富净值为零。

　　按照我国的法律，我国的大多数自然资源属于国家所有。虽然自然资源归国家所有的概念非常明确，但其使用权、收益权甚至处置权都极其模糊。以土地为例，目前土地名义上是国家所有，但土地收益、处置权利主要掌握在地方政府手中，在中央、地方土地产权不清的情况下，地方政府出于本届班子政绩及可支配资金最大化的考虑，倾向于对不同用途的土地采取不同出让方式的差别定价策略。例如，对于商业、住宅用地倾向于采取招标、拍卖、挂牌出让的方式追求一次性收益；而对于工业、仓储用地，地方政府更看重的是工厂建成之后给本地区带来的ＧＤＰ、税收、就业等政绩利益和长期收益，倾向于采取零地价甚至负地价的方式招商引资。由此必然导致土地的过度开发和使用。在煤炭、铁矿、石油开采当中，由于产权的模糊不清，同样存在着严重的过度开采和滥采滥挖问题。

　　自然资源定价机制不合理

　　政府对自然资源价格的控制，是我国非再生资源的开采和消费偏离最优路线的重要原因。很多自然资源的市场还根本没发育起来，或根本不存在。如，自然资源开采权转让，由于主要对企业资质进行限制，缺乏合理的市场配置手段。有些自然资源市场虽然存在，但价格不合理。如，自然资源价格偏低，因为自然资源价格只反映了劳动和资本成本，没有反映经济活动中自然资源消耗的机会成本，因而造成自然资源的大量耗用和浪费、废弃物的大量产生和污染物的无度排放。目前我国的

原油价格基本上和国际接轨，但

成品油价格仍然掌握在政府手中。由于政府定价较低，造成一些排气量大、能耗高的汽车在市场上大行其道。煤炭价格实行计划价格和市场价格双重管理，由于大量的电煤享受低于市场价格水平的计划价格，一定程度上诱发了各地大上电力项目，造成煤炭供应和铁路运输的日益紧张。在自然资源的开采权环节，由于使用权转让价格较低且使用权与所有权的分开，导致开采者普遍过度开采和破坏性开采，不仅浪费了宝贵的矿产资源，也形成了环境污染。

　　投资领域的重复建设导致工业结构不合理

　　当前，我国的生产要素市场化的程度还比较低，土地、资金这两种最基本的生产要素基本上掌握在各级政府手中且价格被压制在低于其机会成本的水平，加上二元结构和国有企业减员增效形成的过剩劳动力和由此引起的低水平工资，形成了地方政府主导下的过度投资和重复建设问题。同时，在招商引资的地方竞争热潮中，地方政府往往只求引资，而对建设项目可能导致的环境影响既缺乏了解，也不加限制，从而导致大量建设项目的轻易上马。比如，在最为缺水的北方地区，集中了全国大部分的钢铁生产能力，就是地方政府环保监督失控的典型例子。

　　分析我国投资领域中重复建设的制度原因，可以追溯到企业产权制度和预算约束、政府主导下的投资体制、地方政府的经济利益扩张、转轨时期的企业退出障碍等多个方面。在政府控制较大资源且不存在投资责任约束的情况下，投资审批的行政分权根本无助于解决重复建设问题。可以看出，在现行的投资体制下，政府往往是重复建设的主因，由此形成了各地以重

化工业为主导的趋同的产业结构，一定程度上助长了全国范围的粗放经济增长和资源浪费。

　　资源开发和消费缺乏政府管理

　　政府社会公共管理职能缺失，主要体现在政府缺乏对企业进入后所造成的环境、资源、安全等方面影响及其风险的合理评估，致使企业过度进入和投资，给经济的可持续发展带来了严重的不利影响。以土地资源为例，我国目前的土地管理制度主要包括用途管制制度、占用耕地补偿制度、基本农田保护制度、土地调查和统计制度。这种土地管理制度的最大缺陷是割裂了土地管理和环境管理的关系。

　　首先，政府机构中的国土资源部门只负责出卖土地资源和矿产资源的使用权，但对这种出卖可能带来的环境风险缺乏必要的了解，而环保部门既无权、也无必要的机制、手段对土地资源的环境状况进行合理评估，并根据评估结果对企业或建设项目作出调整，由此导致政府主导下大量破坏资源和生态环境的重复建设问题。在土地管理上，土地利用总体规划与城市规划相互割裂，且大多为自上而下、按照长官意志制定的，变动的随意性很大。由于改变土地规划对土地价值影响很大，导致大量的土地使用者通过寻租活动改变土地用途或规划要求，从而获得巨大的经济利益。

　　其次，占补平衡的耕地管理制度存在致命漏洞。地方政府和土地使用者往往采取占用邻近城市耕地、开垦远离城市地区土地的办法偷梁换柱、牟取暴利。因为用于占补平衡的不同地块在价值上可能相差数百倍甚至数万倍。

　　再次，土地产权的混乱导致地方政府瞒报土地占用情况。例如，城市用地用ＧＰＳ定位系统实测面积远远大于地方政府上报的面积。对作为最重要财富的土地竟然都统计不清楚，从常识上是说不过去的。（作者单位：中国社会科学院工业经济研究所）