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■学人新论■王曙光
小额信贷的话题最近引起了媒体和公众的热烈关注。2006年3月21－24日，“亚洲小额信贷论坛”在北京举行，这次论坛的主题是“合作与创新：增进小额信贷在亚洲的影响”。来自发展中国家的小额信贷组织在论坛上交流了其运作小额信贷的模式和已经取得的成就，但同时也坦诚地表达了他们所面临的困境。
我国由民间组织主导的小额信贷还处于起步阶段，同时由于我国特有的复杂的经济社会背景以及经济转轨进程中体制的不确定性，使得我国的小额信贷既面临空前的发展机遇，也存在着诸多制度与环境方面的困难。央行已决定在山西、陕西、四川、贵州、内蒙古5个省区进行小额信贷试点，积极推动民间金融的规范化与合法化。此举意义深远，这表明，政府对由民间力量主导的小额信贷的积极作用已经有了足够的认同，民间金融组织的小额信贷的发展开始有了更为宽松的社会制度环境。
针对小额信贷自身的发展特点和全球发展经验，我认为，我国发展小额信贷至少面临着以下六大挑战：
第一个挑战是政府针对小额信贷的法律框架与有效监管。我国目前对发展非政府组织小额信贷还处于摸索试点阶段，还没有一整套法律框架来界定非政府组织小额信贷的法律地位，也没有系统的监管框架对非政府组织小额信贷实施有效的监管。目前，作为临时性的制度安排，山西平遥的日升隆和晋源泰这两家开风气之先的小额信贷公司，是在国家工商局注册，由央行（以及央行的当地分支机构）主导日常的监管，其试点的整个过程以及试点方案的制订也是由央行和当地政府审批和把关。这种临时性的制度安排，有一些潜在的矛盾，也对未来的有效监管形成了一些障碍，其中核心的一个问题是，如何清晰地划分央行与银监会之间在监管小额信贷组织方面的职能。作为一个主要进行小额贷款的组织，小额信贷公司的业务领域和运作模式与一般的工商企业有很大不同，因此国家工商局不可能承担起监管职能，工商局既不具备法律上的监管权力，也不具备金融方面的专业知识来执行监管任务。央行作为一个主要以执行独立稳健的货币政策为己任的部门，在目前我国金融体系的监管模式下，也不宜更深地介入非政府组织小额信贷的监管。因此，这种临时性的以央行为主体的监管框架，将来势必要有所调整。而且，更为重要的是，我国应该在适当时候制定比较清晰的法律框架，来规范和引导非政府组织小额信贷的健康发展。没有法律作为准绳，就难以保证当地政府不对这些非政府组织小额信贷进行不必要的干预。
第二个挑战是小额信贷组织如何实现商业上的可持续性。非政府组织小额信贷与一般政府主导的带有扶贫性质的小额信贷是不同的，与一般慈善机构所进行的捐助行为也不同。政府主导的带有扶贫性质的小额信贷以政府的政策性目标为导向，首先考虑的是实现政策性目标（如社会平等与稳定、充分就业），而不是实现赢利性目标。慈善机构的捐款带有社会捐赠性质，也不会考虑利润问题。但非政府组织小额信贷首先要保证自身的可持续性，保证能够在维持自身生存的前提下获得利润回报。小额信贷的盈利能力是一个全世界普遍存在的难题，尽管我们不能否认有些小额信贷公司的运作确实带来了比较可观的利润，不仅维持了自身的生存，还给投资者以一定的回报，但总体来说，小额信贷在商业上的可持续性不是一个容易达到的目标。投资者对小额信贷的利润保持一个合理、客观、谨慎的预期是非常重要的。这样可以避免小额信贷公司产生一种焦躁、跃进的心态，而这种急功近利的跃进心态很容易使小额信贷公司产生机会主义的短期行为。
第三个挑战是在当前农村金融体系下小额信贷组织如何实现规模经济和资金来源的多元化。我国目前农村金融体系的主体是农村信用合作社，农信社不仅是吸收储蓄的主体，也是进行农户小额贷款和农村中小企业贷款的主体。由于农信社分支网点众多，小额贷款服务覆盖面大，因此，在小额信贷的推行中占据天然的市场先发优势、信息优势和市场网络优势，小额贷款公司在网络资源和资金实力方面很难与农信社相比。在农信社已经占据很大市场份额的条件下，小额贷款公司若想获得规模经济，并与农信社展开有效的竞争，需要付出极大的努力。同时，由于现有的小额信贷试点中规定小额贷款公司不能储蓄，使得小额贷款公司的资金来源受到限制，因此，如何实现资金来源的可持续性和多元化，是现在小额贷款组织最为头痛的问题。政府在小额信贷组织业务（尤其是存款业务）上的限制，导致小额信贷组织在与农信社竞争时处于天然的弱势地位。本来央行在鼓励非政府组织小额信贷的时候是想利用小额信贷组织来增强农村金融体系内部的竞争，避免农信社的垄断所带来的市场竞争的不充分性，但在目前状况下，小额信贷组织很难与农信社进行有效的竞争。因此，选择合适的时机放弃“只贷不存”的限制，是关系到未来小额信贷组织发展的关键问题。
第四个挑战是小额信贷组织自身的信誉与信用评级问题。一个民间性的小额信贷组织，如何能够赢得公众的信任，如何能够让监管者放心，这不是一个简单的问题。在我国这样一个长期实行计划经济的国家，大家习惯于相信政府的权威，相信带有政府背景的企业和社会组织，对于非政府组织的信誉，似乎总不是那么信任。这是一个文化问题，一个社会意识问题。在国际上，小额信贷组织的信用评级一直是个难题，什么机构可以为小额信贷组织评级，评级的标准是什么，都是大家讨论较多的问题，并没有形成统一的可以被大家普遍接受的意见。在我国目前的情况下，设置专门机构对小额信贷组织进行专业性信用评级的条件还不成熟，但是利用现有具权威性的会计师事务所等中介机构对小额信贷组织进行定期的评级和审查，是有可能实施的。这种做法，一方面克服了政府既制定规则又实施规则的弊端，增强了中介机构在监管中的作用，另一方面又符合对小额信贷组织进行“非审慎性监管”的要求，只要中介机构能够提交符合规范的评级报告，监管者就可以对小额信贷组织的状况进行合理的判断。评级问题不解决，有效的非审慎性监管就很难实施。
第五个挑战是小额信贷组织自身的风险控制和贷款担保问题。小额信贷组织要保证商业上的可持续性，首要的问题就是控制贷款风险，尽量降低呆坏账比率。小额信贷组织的风险控制是否到位，首先取决于对借款人信用的了解程度，对借款人信用了解越彻底，就越能有效地降低贷款前的逆向选择和贷款后的道德风险行为。这就需要小额信贷组织有足够的风险评估技术和人才，而在这方面，目前的小额信贷组织还难以做到。就已经挂牌营业的日升隆和晋源泰两家小额贷款公司而言，它们最为缺乏的也是这方面的人才和技术，那些参与发起小额贷款公司的企业家多从事煤炭等实业，对金融机构的运作缺乏专业知识，这是阻碍小额信贷组织健康发展的最大难题。同时，小额信贷组织的风险控制还涉及贷款的担保品和抵押品的问题。农村金融体系面临的困境之一，是农户缺乏足够的抵押品，一方面农户自身无足够的固定资产可供抵押，另一方面土地作为一种抵押品目前在法律上还存在很多尚未解决的困难。缺乏抵押担保品，使得小额信贷组织的贷款风险加大，直接影响到未来的可持续发展。
以上论及的诸多挑战，有些是体制性的，有些是技术性的，小额信贷在我国的前景如何，取决于这些体制障碍与技术障碍消除的时间和程度。
（作者单位：北京大学经济学院金融学系）
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