规范外资并购的可能政策

　　今年“两会”期间，全国工商联提交的名为《关于建立国家经济安全体系的建议》的提案。在深度介入经济全球化之时，中国政府要考虑防范跨国并购带来的国家经济安全问题。同在“两会”期间，新华社又发表了国家统计局局长李德水的讲话，李德水也呼吁说要“谨慎对待垄断性跨国并购”。

　　由于李德水的身份，外界很容易猜测中国政府已经在统计数据方面掌握了有关外资 “垄断”的可靠证据。而在此之前的今年1月，国际资本巨头凯雷集团正式以约合30亿元人民币的价格收购了徐工机械85%的股权。之后，今年3月，中集集团在收购集装箱生产商荷兰博格时遭遇欧盟的反垄断调查，此事再次刺激了中国朝野对跨国并购问题的反思。再加上一年来中国国内舆论界又掀起一场关于改革开放方向的争论，在这种气氛下，外电便把近期中国国内对外资并购的争论理解为外资政策即将转变的信号。

　　尽管

国家发改委一位负责人明确表示：“我们并没有收到任何外资政策转向的信息。”但事实上，

商务部、发改委等部门多位官员和专家近期在接受媒体采访时表达一个相近的观点——应该重新思考外资并购的问题。

　　那么，争论背后，是否真的存在外资政策的新风向？

　　立法阻力大

　　应当说，中国政府鼓励和吸引外资，开放外资并购中国企业的大方向是不会改变的。中国已经融入经济全球化，市场开放已经成为中国加入世贸组织的承诺，不是随意可以更改。中国领导人在“两会”期间也一再重申坚持改革开放不动摇，倒退没有出路，这也可以理解为鼓励和吸引外资的大方向不会改变的一个基本态度。

　　但是，在政策大方向不变的前提下，针对外资并购出台一些规范化的政策则是有极大可能的事。

　　从各方面看，中国如果要规范外资并购，可以做的有几件事：

　　一是由全国人大制订国家经济安全基本法。同时出台《反垄断法》。这其中，国家经济安全基本法由于目前并未列入全国人大近期的立法规划，又涉及各方敏感利益，估计即便在近期很快启动，周期也会比较长。

　　至于《反垄断法》，出台的阻力也很大，一个重要原因是目前一些行业存在大型国企的垄断，并且这垄断地位还是政府政策授予和许可的，比如能源行业。如果容许本土企业垄断，就没有理由反对跨国企业的垄断并购，如果要反对外资的垄断，首要的难题是先打破自身的垄断。

　　所以更大可能是近期先由国务院出台一个规范外资并购行为的暂行条例。

　　“垄断”认定需要程序

　　二是由国务院设立特别的国家经济安全审查委员会，专门负责审核和协调涉及经济安全的投资、经营等经济行为。职能类似于欧盟的竞争委员会及美国外国投资委员会等外资并购投资的专门审核机构。这是符合国际通例的。比如德国公司法规定跨国收购中当一个人收购德国公司25%或50%以上股份或表决权时，必须通知联邦卡特尔局，当收购产生或加强市场控制地位时，这种收购将被禁止。2004年末联想收购IBM全球个人电脑业务遭遇了美国外国投资委员会的审查，看该交易是否构成对美国国家安全的威胁。

　　但这样做也面临许多操作性的问题。首先是如何定义“垄断”？垄断并不等同于市场份额的高度集中。一些高新技术领域，尤其是先进入市场的掌握了某项发明的公司，别人暂时取代不了，因而形成市场份额集中，甚至100%都有可能。但不能说这是垄断。垄断是一种限制竞争的行为，只有通过不正当手段取得市场份额，并带来限制竞争的后果，这才是要打击的。

　　旧观念难驾驭复杂难题

　　另外是如何定义“经济安全”？中国的市场经济是从计划经济转型而来的，政府控制的资源多就认为是安全，控制的资源少就认为是不安全，这种心理积淀根深蒂固，短期不易改变。如果以这种观念来操作国家经济安全审查，就可能导致改革的倒退。

　　因此，垄断的判断需要一套科学和严谨的程序，不是传媒来判断，也不是政府来判断，判断的程序应当是公开、透明的，由民间和政府的智慧共同结合。而且在不同性质的行业，垄断的界定标准都是不一样的。对垄断的审查必须是个案研究，针对不同的个体进行不同分析，而不能是宏观的研究。如果是宏观的研究，认为外资垄断问题很普遍，很严重，就对所有外资并购案例一律进行限制、封杀，那必然很危险。

　　所以，鉴于中国还处于计划经济向市场经济转型时期，政府以市场手段和国际通行做法处理外资并购这类复杂问题的经验和智慧都很不够，因此无论出台什么样的政策，在实际操作中都会引发许多棘手的矛盾和纷争。（亚凡）

　　（含辛／编制）