农村就业转移增长的困境

　　——评中国三农问题的一个逆向趋势

　　■韩康

　　当前中国的三农问题，呈现出许多良好的发展因素。取消农业税是一个影响深远的政策创举，已经使大量农民受惠；提出建设社会主义新农村的纲领，正在引动中国农村的经 济社会发展产生深刻变化……。但是，在推动解决三农问题的良好环境中，也出现了一个令人并不乐观的问题：农村就业转移增长的困境，以及由此带来的一系列深层次发展矛盾。我认为，这是中国三农问题的一个逆向趋势。

　　一、解决中国三农问题的战略思路，不可能离开农村富余劳动力就业转移的外生性发展战略，富裕农民必须减少农民

　　解决中国三农问题的战略思路，经过20多年改革开放的探索、研究，现在已经比较清楚了，大致可以分为内生性发展战略和外生性发展战略两大部分。

　　所谓内生性发展，就是由政策改善、科技创新、政府投入、制度变革等因素作用于农业部门内部推动的发展。在这里，建设社会主义新农村很可能会成为一个里程碑式的标志。与此同时，解决中国的三农问题还有一个重要的外生性发展任务，就是大量农村富余劳动力的就业转移，这个战略任务是前者无论做怎样的努力都无法完成的。

　　三农问题的核心是改变农民收入状况。现在有足够的统计数据表明，改革开放以来，农民的平均收入水平长期低于国民经济增长的平均水平和社会消费增长的平均水平，成为享受社会经济发展成果最少的群体之一。从城乡收入增长的比较分析观察，虽然少数年份也有农民收入增长较快的情况，但总体趋势表明，城乡收入的差距是不断扩大的。按照国内统计口径的贫困标准衡量，中国农村贫困人口约有6000万左右，只占全体农村人口的百分之十几。但是，这是一个很低水平的贫困与非贫困分野。

　　世界银行前行长沃尔芬森先生根据世界银行的贫困标准衡量——每天生活消费两美元，提出中国还有4亿人没有达标，主要是农村人口。他认为尽管贫困在努力改善，但问题是这些从社会贫困最底层向上爬的人并没有爬多高。

　　进一步的研究表明，中国农村大约两亿多富余劳动力的长期沉积，很难通过农业和农村经济自身的增长、发展，获得具有平均社会收入水平的就业安排，从而最终脱离从社会贫困最底层向上缓慢爬行的命运，必须逐步向非农经济部门进行就业转移。之后，再通过新的制度安排，将这种就业转移逐步向工业经济圈和城市经济圈进行人口规模转移。从目前学界和政府达到的认识水平看，这恐怕是解决中国三农问题难以逾越的一个历史课题。

　　二、中国农民就业转移的增长，在1990年代末期逐步减缓和相对稳定下来，但这个时候正是耕地被大规模占用的高潮期

　　上个世纪70年代末期，随着改革开放推动中国工业经济和城市经济的迅速发展，在城乡比较收入激励的杠杆下，农业生产部门的富余劳动力开始大量向非农经济的二、三产业进行流动转移。20世纪70年代，中国第一产业的平均就业比例占整个国民经济就业的70．5％，是社会劳动力就业的绝对主体，也是表现中国工业化水平还比较低的一个特殊指标。在1980年、1985年、1990年、1995年、1996年、1998年和2000年，第一产业的就业比例分别下降为68．7％、62．4％、60．1％、52．2％、50．5％、49．8％和50％。从70年代的70．5％到2000年的50％，第一产业在国民经济中的就业比例下降了20．5个百分点。这个时期，工业经济和城市经济大量吸纳农村富余劳动力人口，从而使中国的工业化和现代化水平，在国民产值比例和社会就业比例两个最主要的指标上，达到一个新的发展阶段。

　　然而，我的研究发现，由农村富余劳动力向工业经济和城市经济流动转移为主要动因，导致第一产业在国民经济的就业比例下降过程，在90年代末期和新世纪初期，出现了新的变化特征。主要表现为，第一产业在国民经济中的就业比例显示出极其缓慢的下降，甚至出现了就业比例相对稳定的状态。1998年、1999年、2000年、2001年、2002年、2003年和2004年，第一产业在国民经济中的就业比例分别为49．9％、50．1％、50％、50％、50％、49．1％和49．7％，大致稳定在50％左右的水平，变动差率小到可以不计。

　　如果仅仅出现第一产业在国民经济中的就业比例显示出极其缓慢的下降，甚至出现了就业比例相对稳定的状态，可能还是不足为虑的。但严重的问题在于，恰恰在这个时候，是我国工业化和城市化发展、扩张特别迅猛的时期。这个时期一个非常突出的普遍特征就是，工业经济和城市建设扩展大量占用土地，农民的耕地面积迅速大量减少。根据不完全统计，从1996年到2003年，中国的耕地面积从19．51亿亩急剧减少到18．51亿亩，7年中减少了1亿亩耕地，平均每年减少1429万亩，7年的耕地面积下降水平为5．125％，是改革开放以来耕地面积下降最快的时期。

　　三、同以往工业化历史的类似案例进行比较考察，中国出现的情况是一种并没有找到合理解释的反例

　　历史的经验值得借鉴。在西方主流工业国家的工业化发展历史中，尽管各国的具体情况互有差异，但有一个特征是基本相同的，就是在工业化加速发展和城市经济急剧扩展的时候，也同时大规模地吸纳农村就业人口，并同时大量地把这些农村人口转变为城市居民。根据美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者库茨涅茨教授的长期深入研究，认为19世纪初期到中期，是西方主要工业国家的工业化发展最为迅速、深入的时期，同时也是这些国家的农业部门就业人口大量向工业部门和服务业部门转移的时期。到这个时期结束的时候，西方主要工业国家的农业部门就业人口，在全部产业就业中的比例只有20％多一点，工业和服务业的就业比例约占80％。库茨涅茨教授认为，到这个时候，西方主要工业国家的工业化发展任务就算基本上完成了。

　　马克思在《资本论》第一卷中也考察过这个历史过程。马克思的分析表明，这是资本主义工业加速积累——发展的时期，对于丧失土地、离开农村而被迫成为雇佣工人的人群来说，是很残酷的。资本主义正是在这个过程中采取野蛮的方式大量剥削剩余价值，为资本主义经济的现代发展奠定了物质基础。但同时，我们也可以在马克思的详细考察中看到农村劳动力大量转变为城市居民（贫民）的情况。

　　由此历史发展的比较，我们现在好像发生了完全不同的情况。现在中国的工业化和城市化也进入了高速发展时期，有人甚至认为已经接近最后成熟时期，但农业部门的就业人口比例却仍然稳定在50％左右的高水平上；当国民经济产值的80％以上集中在第二、三产业部门的时候，社会就业的主体人口仍然积聚在农业部门。这算不算是我们中国人创造了一个工业化历史发展的反例呢？

　　这个反例并没有找到合理的解释。在工业化发展和城市建设大量占用农民耕地的时候——这个趋势的强度并未减弱，第一产业部门的就业比例却出现下降缓慢和相对稳定的状况，是当前中国三农问题的一个逆向发展趋势。

　　当第一产业的富余劳动力向非农产业的就业转移相当缓慢、甚至在某个水平上相对稳定下来的时候，中国城乡经济结构的进步是很难给以较高评价的。特别需要研究的是，现在进入城市经济活动的8000万到1亿多农民工，绝大部分从事较短周期的经济活动（最典型的是建筑业），就业状况很不稳定。这个庞大的农民工群体虽然已经成为城市经济不可或缺的劳动力组成部分，然而真正转化为规范的城市居民的人口极少。即使一部分人的家庭长期驻留城市，但由于很难享受到城市居民的同等国民待遇，尤其是缺乏基本的社会保障，实际上并没有融入城市主流社会，而成为一个城市社会的边缘化人群。所有这些因素的存在，又使得大量农民工人口经常回流农村，有些是不定期的回流，有些则是重新回归农村。

　　然而，无论是暂时回流抑或重新回流农村的劳动力人口，还是继续留在农业经济部门的富余劳动力，他们都将面临耕作土地已经大幅减少的生产、发展环境。

　　我们现在还只能承认，在一个较长的时间里，中国以较小规模的农户为主体的生产关系结构很难出现根本性的变革；在一个较长的时间里，对大部分农户来讲，土地仍然是最基本、最重要的生产条件、发展条件和保障条件。由此，当上述逆向趋势存在、发展的时候——农村耕地面积的减量明显大于农村富余劳动力的减量，必然导致中国农村人、地矛盾更趋紧张，在宏观环境上使数亿农民的生存、生产和发展条件更加困难，可能引发深层社会经济矛盾的因素更加复杂。

　　四、中国的城市化加速发展过程，在很大程度上是通过政府和农民土地使用权的不等价交换行为实现的

　　如果把问题进一步深入下去，我们不得不对现在城市化发展模式的价值提出质疑，至少是一个学术理论视角的质疑。20世纪90年代中期以来，全国城市化水平提高了十几个百分点，城市化的发展被普遍认为是中国现代化发展取得重要进步的一个标志。政府投入和社会公共资源大量向城市经济聚集，各级城市的规模都在大幅度扩张，城市的建设面貌迅速改变，城市居民的收入水平和消费水平显著增长……，乃至于一些国外学者感叹说，就许多中国城市的繁荣程度观察，同欧洲发达国家没有多大区别。

　　但是，在这种城市化获得迅速发展的时候，特别是城市面积大量征用农民耕地迅猛扩张的时候，又合理容纳了多少农村就业人口和农村居民人口的转移呢？或者说，这种集中于城市经济的发展与扩张的增长，同需要进行产业部门转移的农村就业和农村居民人口的增长是相适应的吗？

　　现在中国城市的发展有一个令人难以理解的现象，就是政府机构纷纷制定自己实现现代化的时间表，而且争相把这个现代化时间表缩短。根据这些时间表的显示，在10年左右的时间里，许多大中城市的现代化目标将会完成。然而，这种所谓的现代化真的有意义吗？也许对城市居民是有意义的，但对占中国人口主体的广大农村人口来说有意义吗？有多少意义呢？如果中国城市化发展的实惠主要由城市居民享受，农村人口群体只能享受这个发展实惠的边缘部分，甚至城市化发展的实惠同大部分农村人口根本无关，这种城市化的发展模式及其现代化是值得提倡的吗？

　　现在国内许多地方政府都在推行所谓“城市经营”的理念。据说这种“城市经营”的好处在于，政府对城市建设不直接进行大规模投资，主要通过改善城市综合环境来提高城市的价值含量，以大量吸引外部的企业投资和居民住房消费。许多城市的发展，也确实由此方式获得很大改变。

　　这种发展方式的成功，当然可以讲出许多道理，但有一个最重要的必要条件常常被有意无意地忽略了，就是政府在城市经营中握有土地资源，掌握着绝对垄断的土地经营权。

　　政府在扩大城市建设的过程中，大量征用农民的耕地，经过规划整合，再以土地租用的方式出售给商业开发企业。从现象形态看，在这个交换过程结束的时候，农民得到土地占用补偿，政府得到财政收入，

开发商得到土地租用，三者各得其所。人们对这个交换过程已经看得习以为常了，似乎并无值得特别关注的东西。

　　然而，经济学原理的分析告诉我们，这个过程很不简单，这是一个可以当作经典案例的不等价交换过程。

　　当政府用付费方式征用农民土地的时候，定价权在政府，农民基本上没有讨价还价的权利，更谈不上平等交易的制度安排一类东西，这本身就是一个权利不对等的交易行为。在这种权利关系的基础上，政府付给农民的土地征用费用普遍很低，并不是一件特别奇怪的事情。之后，政府以很低付费成本的征用土地，再按照商业价格租用给开发商，由此，低价买进再高价出售，政府获得大量差价。根据有关研究机构的分析：从1980年代初期到2004年，政府征地价格和实际出让价格之间的差率即差价，至少在2亿元人民币以上。我认为这仍然是一个无法精确计量的保守估算。这至少2亿多元人民币的土地差价，就是所谓城市经营成功的最终秘密。这也就告诉人们，为什么全国有那么多财政基础相当薄弱的地方，仍然能够大刀阔斧地把城市扩张和城市建设搞得毫不逊色。

　　从本文分析问题的逻辑出发，我们还应该思考一个更加宏观的问题。

　　从上个世纪90年代以来，

中国经济的加速增长究竟靠什么？对这个问题的回答，当然可以讲出许多人们熟知的东西，从硬件要素到软件环境的种种，但我认为决不可忽略的还有，各级政府通过同农民土地使用权的不等价交换，获得了一个数额巨大的发展资金。正是这种不等价交换和由此获得的巨额资金，支撑着财政基础极不平衡的各级政府的发展行为。尽管中央政府的财政集中度很高，地方政府仍然可以依靠这种“土地财政”维持和扩大发展活动。

　　在这里，中国农民作出了巨大的贡献和牺牲。在中国现有的发展条件下，这也许是很难避免的选择。但问题在于，如果农民已经由于土地使用权的不等价交换而遭受大量补偿损失，土地总量的减少进一步压缩了他们的发展空间，城市经济的迅猛扩张又不能合理地容纳他们的就业转移增长，那么出路何在呢？

　　（作者单位：国家行政学院）