如何化解新农村建设各个目标间的矛盾与冲突？

　　

■外部观察

　　□肖耿

　　补贴“三农”、提高“三农”生产力及保证国家粮食安全这三大新农村建设的政策目标之间有可能出现矛盾与冲突。如何通过“产权基础设施”建设来化解这些矛盾与冲突是 新农村可持续发展的难点及重点

　　补贴“三农”与

中国经济结构转型的矛盾与冲突

　　补贴“三农”当然是为了提高农民收入及农村的生活水平，没有人会反对。但是，在城乡劳动力自由流动时，农民的收入水平其实就决定了农民工及城市工人的最低工资。如果农民收入因政府财政补贴而普遍增加，有些民工就会流回农村，这不仅人为地减慢了城市化的步伐，城市还可能出现民工短缺，民工及城市职工的工资就需要上涨。

　　可见，这是一个市场经济相互作用达到一般均衡的过程。如果政府通过财政资源来补贴农民，社会就必须同时补贴整个民工及城市职工阶层，如果这种均衡把握得不够好，就会使补贴政策因对财政造成的压力过大而无法持续。

　　因此，政府用非常有限的财政资源来补贴“三农”，应该主要用于扶贫，如教育、医疗、社会保障等最基本的公共服务项目，而不应该采用韩国政府为所有村民提供免费水泥来重建农民新村的补贴模式。

　　在中国，给政策比给钱可能更有效率及更具有可持续性。比如，取消农业税，就是一个制度建设，其实质是减少了国家对农业用土地产权的一种限制，直接让农民受益，且省去了税收及财政再分配过程中的行政费用。

　　取消农村与城市户口的差别也是一种制度建设，其实质是减少国家对农民劳动力产权的一种限制及歧视，可以促进人力资本跨城乡流动，提高人力资源配置的效率，农民工受益，却不需财政补贴。

　　农民工进城后如果可以享受城市居民的福利，当然会增加城市建设的成本，但这些成本本来就应该反映到城市企业的成本及效益核算当中去的。在过去，这些成本被忽略了，不仅对农民不公不利，也鼓励了企业不计社会成本地扩张。一旦企业需要考虑这些成本，只有效率足够高的企业才有能力扩张。

　　提高“三农”生产力与提高“三农”收入的矛盾与冲突

　　不讲前提条件地提高生产力在中国特定的市场环境下不一定对农民有好处。农业生产力提高，农产品产量会上升，但我们知道农产品的需求相对比较稳定，因而很容易导致供过于求，农产品，特别是季节性的农产品，价格会下跌，农民收入也就可能下降。

　　生产力提高能够促进农民收入的前提是农村剩余劳动力可以顺利地从农村转移出去，从而保证生产力的稳定提高不会导致供过于求之后的谷贱伤农。

　　因此，政府需要鼓励大部分农民进城。鼓励农民进城的有效政策并不是通过财政来补贴农民、农业及农村，而是通过制度建设来保障民工在城市就业的平等权利，并鼓励民工成为城市的永久居民。一旦民工成为城市永久居民，他们就应该放弃农村的土地，这样留在农村的农民才有可能利用有限的耕地提高收入。

　　因此，通过工业及城市发展来支援农业的最有效的一条措施，就是大开城门，让农民在城市找到工作并实际居留三五年之后可以选择放弃土地成为城市永久居民，并享受所有城市永久居民的社会福利。城市提供社会福利有成本，但城市，特别是大城市有规模效应及较好的软硬基础设施，应该是最有能力、最有效率吸纳农村剩余劳动力的地方。

　　国家粮食安全与“三农”收入的矛盾

　　如何保障中国的粮食安全？中国人多地少，工业化、城市化都需要用地，城市化到底还需要占用多少耕地？如何保护耕地？

　　美国地多人少，从战略上考虑，美国通过补贴农民不种地来保护耕地储备。香港也是人多地少，但香港的城市建设用地监管严格，实际用地只占20％，并保留了大片耕地及郊野公园。中国几乎没有耕地储备，只是希望耕地面积越多越好，因为城市化对耕地的侵占无法阻挡，其需求几乎是无止境的，而且城市建设用地的租金远远高于耕地的租金。

　　城市建设用地如何限制？农民应不应该分享耕地被转用后的租金增值？分享多少才合理？如何界定土地用途发生变化时的产权？这些问题的回答直接关系到耕地保护。但回答有关土地产权的这些问题需要一整套农村产权基础设施，其作用就是根据各地的不同情况，在一定的原则及法律框架下，界定与保护产权及解决产权纠纷。地方法院应该是产权基础设施中最重要的组成部分，但其发展严重滞后。有关土地产权的立法、农村土地承包制的立法及其相关的执法制度及机构也非常重要，但却不完整并需要与时俱进。

　　中国的粮食安全到最后只能是考虑粮食储备及粮食产量。改革开放以来，粮食产量总体趋势是不断上升，供略过于求，导致农民收入增长缓慢。但从每一个周期看，由于粮食价格及供给的波动很大，粮食需求的总量巨大，我们始终都在担心粮食安全问题，不知下一个周期供需会如何？粮价会在哪个水平？

　　粮食生产在季节内几乎没有弹性，产量完全由几亿农民播种时的生产决定及之后的气候主导。可是，在更长时间段里，粮食供给弹性却很高，几亿农民独立地、根据非常有限的市场信息，如上一期粮食的市场价格，做出生产什么，及生产多少的决定。结果往往是上期价格高时几亿农民都增产，而价低时都减产，导致产量及价格波动太大。

　　由于规模太小、生产者数目太多、竞争太激烈，中国农户在现有的市场架构下，还没有办法利用国际、国内粮食期货市场来稳定粮食的总产量及价格。这反映了中国粮食生产及销售制度基础设施的严重短缺。

　　这个问题又与中国金融市场的落后有直接关系。为什么一个粮食生产与消费的超级大国居然没有一个可以有效运作的农产品期货市场？如果我们连最基本的

股票市场都无法建设好，我们有没有信心建立更复杂、风险更高的期货市场？显然，“三农”问题与金融市场发展也息息相关，而金融市场健康发展的关键也是产权基础设施建设。(作者为香港大学经济金融学院副教授、电子邮箱[e-mail])(P1154332)