重划经济区域版图 突破“诸侯经济”藩篱

　　2005年年7月，第二届泛珠三角区域合作与发展论坛在成都召开。论坛的目的是通过整合南方地区经济圈，消除个别地方的利己主义。第三届泛珠盛会将今年6月初在云南举行。

　　在全国两会间供代表审查的“十一五”规划纲要草案中，将我国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并将实施不同的区域政策，这一新的提法引起人们的广泛注意。分析人士认为，“十一五”规划建议透出中央决策层未来治 国施政的诸多新思维，而与地方经济、“诸侯”利益牵动最大的莫过于区域发展新战略。中央引入功能区概念，重新划分经济区域版图，“地方诸侯”惟GDP是从的政绩怪圈有望打破，中国经济格局料由此焕然一新。

　　“诸侯经济”成经济发展绊脚石

　　中国逐渐放宽的总体投资环境，与地方政府对这些规定的实际执行，两者之间存在的断层令外国投资者头疼。

　　中央政令不畅、省际市场割裂、地区差距拉大……这些均可直接归咎于以省域为特征的“诸侯经济”。这是由“自上而下”的视角所得出的印象。而站在更微观的立场，在国际市场日益一体化、国内市场却壁垒林立的处境下，不少企业和商家对此早有切肤之痛。是什么导致了“诸侯经济”格局？相关人士认为，首先是中国当前的经济格局，是伴随改革进程逐渐成形的，而始自1978年的改革，实际上又是由政府特别是在各地方政府主导下进行的，并在此过程中“培育”出了市场经济。这就在客观上促成了省级政府在其施政范围内对市场的影响力，形成了中国特色的省份经济。其次，在改革开放特别是实行“分税制”之后，地方自主权扩大，地方政府也有了相对独立的经济利益，在自身利益的驱动下，地方政府积极发展本地经济，从而逐步形成了市场化改革和对外开放背景下的各省份竞争的新特点。

　　但地方政府之间的竞争，并不必然带来经济的良性增长。近年来，围绕着长江大桥的争论显著升温。据媒体报道，重庆市常务副市长黄奇帆曾公开表示：长江上的十几座桥梁尤其是“两座老桥梁”阻碍重庆发展。所谓“两座老桥梁”，显然指武汉和南京的长江大桥。对此，南京市副市长蒋裕德针锋相对地表示：如果桥被拆掉，船都往上游去了，那南京港怎么办？围绕“大桥”的矛盾背后，是各地现实利益的争夺的一个侧影。金融领域也是如此。在濒危上市公司、金融机构的重组过程中，地方政府青睐本地企业、普遍信奉“肥水不流外人田”早已是公开的秘密，甚至为此付出了“代价”。较近的一例是广东证券。据了解，广发证券曾向广东省有关部门示好，表明愿意托管广东证券，但始终未得到首肯。主要原因就是，广发证券并不直接受控于广东省，当地政府始终希望“嫡系”证券公司能够出面重组，最终延误了广东证券的一线生机。

　　与此同时，这种格局还造成了在吸引外资和外贸过程中的不稳定性甚至内耗。经济合作和发展组织投资部门的经济学家戴维斯声称，由于地方政府的政策往往与国家政策不符，近来海外对华投资被人为复杂化———尽管中国地方政府经常宣称自己愿意吸引投资，但他们只允许资金进入范围狭窄的一些行业，某些审批政策也令外国投资者费解。“他们仍不愿由市场做出决定，”戴维斯表示，“地方政府的决定是基于当地政策，而这些政策有可能不是国家政策的一部分。”他认为，中国逐渐放宽的总体投资环境，与地方政府对这些规定的实际执行，两者之间存在的断层令外国投资者头疼。

　　新区域版图引发争议

　　从目前理念来看，对经济发展最为关键的优化开发区和重点开发区的边界划分却最为模糊，这对地方政府来说也最关心

　　虽然四大主体功能区目前还没有完全进入操作层面———“这不是一年两年之间就能完成的事。”国家发改委人士说。十一五规划纲要(草案)，也是说“推进形成主体功能区”。但是，潜流之下，是否会使我国的区域版图重构？国家发改委国土开发与地区经济研究所所长杨朝光杨朝光回应说，之前的四大板块、东中西三大区域，是在不同时期提出来的，侧重点不一样，现在提四大主体功能区也没有否定原来的提法。四大主体功能区的划分，要推动地方管理经济理念的转变，不要以行政区划来塑造地方的经济结构。一位资深专家就认为，四大主体功能区的划分，显然比原有的东、中、西、东北的区域划分，更能打破行政区划的界限，促进生产要素在区域间自由流动，自然有可能打破现有经济布局的微妙平衡。

　　相关人士就透露，关于四大功能区的争论一直存在，争论的细节也很多：出台前有理念方面的争论，出台后有实施上的争论。“争论一直存在，但是最后‘十一五’规划还是将之吸收进来了。”杨朝光说，四个主体功能区最早就是由国土开发与地区经济研究所提出来的。据了解，争论的焦点首先是在四大主体功能区的划分标准。根据规划纲要(草案)的表述，四个主体功能区的划分依据是“资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局”。但是这些指标如何分解，目前并没有一套成熟的指标体系。国家发改委国土开发与地区经济研究所回应说，目前是“先有理念，再有实践，逐步总结”。

　　从目前理念来看，而对经济发展最为关键的优化开发区和重点开发区的边界划分却最为模糊，这对地方政府来说也最关心。一般观点认为，重点开发区主要是指中部地区，优化开发区域主要是指东部沿海地区。对这种认识，杨朝光给予了否定———“例如江苏的苏南、苏中、苏北，情况就不一样，不能一概划为优化发展区。再比如西部，很多地区属于限制开发区和禁止开发区，但重庆、成都、陕西的渭河平原地区等都不属于此类。”他透露说，四个主体功能区的划分，有一套原则和标准，例如人口和产业密度等等，今后会细化，会通过市场和法律的手段实施。

　　五项政策“护航”功能区

　　五大政策的落实到位，将使四类主体功能区发挥其应该发挥的功能，从而对

中国经济社会发展的整体格局产生重要影响。

　　参加两会的代表委员认为，四大主体功能区的明确提出，预示着未来中国经济社会发展方向更加明确。据了解，“十一五”规划纲要草案指出，将四类主体功能区实施分类管理的区域政策，来保证主体功能区去发挥功能。一是财政政策。要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。二是投资政策。要重点支持限制开发区域、禁止开发区域公共服务设施建设和生态环境保护，支持重点开发区域的基础设施建设。三是产业政策。要引导优化开发区域转移占地多、消耗高的加工业和劳动密集型产业，提升产业结构层次；引导重点开发区域加强产业配套能力建设，引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。四是土地政策。要对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区建设用地供给，对限制开发区域和禁止开发区域实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途。五是人口管理政策。要鼓励优化开发区域、重点开发区域有稳定就业和住所的外来人口定居落户，引导限制开发区域和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移。

　　与之对应的绩效评价和政绩考核体系也有不同的具体要求：对优化开发区域，要强化经济结构、资源消耗、自主创新等评价，弱化经济增长的评价；对重点开展区域，要综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等；对限制发展开发区域，要突出生态环境保护等评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；对禁止开发区域，主要评价生态环境保护。

人大代表吴天君就表示，“过去我们也讲发展的定位，但定位比较模糊，虽然说了不让干，但为什么不这么干，干了又怎么样，都缺乏强制性的要求。现在的政策和考评界定得一清二楚，你享受了相应的政策，就必须接受相应的考核，出了圈子就不行。”。郑州市市长陈义初就认为，“用行之有效的手段，在全面布局与地方自主、整体产业规划与地方现实之间找到最佳的平衡点，并引导各地在各自的功能范围内发展，是摆在我们面前的一个新课题。在防止低水平重复建设的同时，更要防止高水平重复建设的发生，比如说现在许多地方都列为支柱产业并已显过剩的汽车、火电等项目，已有了这方面的苗头。”。

　　两会期间，一些代表和委员均认为，上述五大政策的落实到位，将使四类主体功能区发挥其应该发挥的功能，从而对中国经济社会发展的整体格局产生重要影响。赵军

　　（紫／编制）