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■本报记者 章剑锋
中国在6年前初步启动了住宅市场化建设，随着福利房的取消，房产私有化和商品房高价格现象也一道出现。那时候，从事国际住房政策研究的郭建波博士提出就国民的住房保障进行立法，但是没有被注意。
现在，由于高房价和市场供给能力的弱小，住房供需矛盾越来越成为一个棘手的社会问题。不久前，已是深圳英联国际不动产公司董事长的郭建波在北京的媒体上撰文说，制定和实施兼顾更多不同收入人群的住房供给制度，是政府的一项重要社会职责。政府应该在住房市场上有所作为，制定出符合中国国情的住房保障法规。
这个建议很快引起了注意，中国房地产分析人士和有关法律工作者对此十分认同和支持。他们说，在现阶段的中国，《住房保障法》应该不再是一种理想主义构想。如果该法案出台，并且能够得到切实有效的贯彻和执行，将能够保障包括弱势群体在内大多数人群的住房需要，从而帮助他们实现居者有其屋的目标。
住房保障机制被削弱
由于受高房价的影响，加上中低档住房的市场开发率一直处于极低水平，买不起房在许多城市的中低收入人群那里是一个严酷的事实。在去年，国家发展改革委固定资产投资司通过多次调研，透过一份报告表示，中国不同地区房价呈现出阶段性快速上涨的态势，部分地区房价上涨速度超过人均可支配收入增幅。
在房价上涨的过程中，住房保障制度没有被进一步完善。1998年国务院办公厅在一份房改文件里面明确说，要建设以经济适用房、廉租房等保障型住房为主体的多层次市场供给体系，不过时隔近十年后，住房保障政策没有获得全面执行，而且还遇到不小的尴尬。
国家发展改革委投资司的报告暗示说，住房保障制度的地位正在受到削弱，由于经济适用住房和廉租住房是免收土地出让金的，在经营城市的理念下，地方政府不愿主动增加经济适用住房、廉租住房的供应，也不愿意为经济适用房的建设提供相对较好的环境。这使得在实际操作中，住房供应结构不合理的问题在一些地区不仅没有得到有效解决，而且还有恶化的趋势。
郭建波撰文援引一份数据说，2005年中国城市居民收入最低的20％人口仅拥有全部收入的2．75％，而最高收入的20％人口拥有全部收入的60％。收入的差距造成典型的二元结构房地产市场。高收入人群对房地产强烈投资需求拉动房地产价格不断上涨，普通市民则由于收入水平低下，已经失去购买住房的能力。
郭说，原则上，经济适用房要占同期住房开发70％－80％的比例，而实际上，中国经济适用房投资比重2000年以来一直减少。2004年只有4．61％，市场供给严重失衡。与此同时，市场上出现“140平方米的经济适用房”，“开着奔驰购买经济适用房”等现象，严重背离了建立住房保障制度的初衷。
他认为，缺乏明确的目标和长远规划、保障性住房供应量严重不足、保障对象覆盖面过于狭窄、资金来源渠道单一、暗箱操作、运作不规范等弊端正使整个住房保障体系发生动摇，让人们渐渐失去信心并产生怀疑。
“因为市场化带来的高效率市场配置，使很多人的住房条件获得了改善，但并不是所有人。”郭在3月10日对中国经济时报记者说，这同时又给全面解决中低收入人群的住房开出难题。在城市化过程中，大量劳动人口进入城市，他们是最难获得改善并达到基本居住条件的人群，政府是否应该承担他们的住房保障，这是肯定的。
北京师范大学不动产学院的张晓东说，农村人口不断向城市转移，如果没有相应的措施，对于城市是不利的，会出现贫民窟，相应的治安、环境等社会问题也会一齐出现。所以可以很严肃地说，住房保障法律的出台一点都不会不现实，而是显得非常迫切。
“很可惜，”但是郭建波说，这次全国“两会”召开的时候，人大代表、政协委员并没有提出此类议案。
怎样实现居者有其屋
事实上，在2000年的“两会”上，有人大代表曾向全国人大建议制定《住房保障法》，法律核心是实行住房差别价格，对不同收入的居民实行不同的住房价格政策，鼓励高收入家庭购买、租赁市场价格商品房，中低收入家庭购买普通住宅，最低收入家庭租赁由政府提供补贴的廉租住房。
他们认为，通过法律规范保障制度的运作，可以明确政府的职责地位，确定与本国经济发展水平相适应的适度、合理的保障水准，保证具体操作中的公开和公平。不过，这个建议后来没有被落实。
剑桥大学劳特派特国际法学院访问学者朱家贤说，中国现行对房地产进行规范的法律称为房地产法，其性质和宗旨是促进房地产业，保护的是房地产从业者，却忽略了对房地产中低收入消费者的保护。要从根本上改变住房保障制度的现状，有必要制订相关法律，对住宅的建设、消费、分配等环节进行规范。
朱家贤称，这在许多国家是有先例的。1949年美国国会就通过了《全国可承受住宅法》。为了解决低收入居民住房和贫民窟问题，他们先后通过了《住宅法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住宅与社区发展法》等相关法律。
住宅补助在许多法案或计划中均有涉及，其中至今影响最大的，也是最有名的是1974年8月《住宅与社区发展法》第8条的租金资助计划，其核心内容是任何家庭用于住宅的支出不应超过家庭总收入的30％。
在美国，对占住户总数20％的高收入者供应商品房；对占总数62％的中等收入者供应含有一定社会保障的“社会住宅”，政府调控“社会住宅”的户型和价格；对占总数18％的低收入者，让他们到市场上去租住政府规定的房租标准线以下的住宅，也称廉租屋，房租中超过户收入25％的部分由政府补贴。
分析师章林晓认为，住房保障法在中国同样具备确立基础。通过二十五年的改革开放，中国国力财力已经大为增强，已成为世界第三大奢侈品消费大国，在此情况下，“如果有人还认为，在中国制订住宅保障法只是一种理想主义的构想，那无疑是对中国社会整体良知的一种嘲讽，应该是不能接受的。”
他认为，《住宅保障法》能够让民众居者有其屋，因为中国最大的优势是实行土地的社会主义公有制，即全民所有和集体所有。这是《住宅保障法》出台和实施的最大“保障”。可以相信，如果该法能够出台并执行，“大多数民众感到并确实买不起住房”时，《住宅保障法》就能形成那种以“保障类住房为主体”的市场格局。
但是他担心该法案出台后，不能够被很好执行，变成一纸空文。事实上，这并不是没有先例。
考虑到此前建设经济适用房等保障性住房并没有被制定为法规，朱家贤认为，《住房保障法》将以较高的法律效力，将政府义务制度化、具体化，政府行为将具稳定性与持续性。她同时表示，要使该法奏效，必须实行各种缩小贫富差距、控制投机主义、加强中央政府、地方政府政策先进性、前瞻性、统一性、透明性等深层次的改革。否则住房保障只能是纸上谈兵。
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