评论：迟福林：“十一五”时期改革攻坚的七点建议

　　编者按：2006年2月6日上午，温家宝总理在国务院小礼堂主持召开经济社会领域专家学者座谈会，就十届全国人大四次会议和全国政协十届四次会议审议讨论的政府工作报告和“十一五”规划纲要草案征求专家意见。中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林教授在会上就“十一五”时期改革攻坚提出了七点建议，经济参考报特摘要刊登，以期更多的人关注改革、合力攻坚。

　　一、 我国的改革正处在关键时期，对改革的基本判断十分重要。

　　2005年以全国范围内农业税的取消、非公经济发展36条的出台、国有

商业银行股份制改革的推进为重要标志，拉开了新阶段改革攻坚的序幕。这是90年代中期以来改革力度比较大的一年，是某些领域改革取得重要突破的一年，是改革攻坚和启动“十一五”时期改革具有重要影响的一年。今后几年的改革攻坚，面临的矛盾和问题更具深刻性和复杂性，改革的难度增大。

　　从“十一五”时期经济社会发展的全局出发，把改革放在重要位置，并做出全面安排，意义十分重大。前不久，中央十六届五中全会《建议》中关于“我国正处于改革的攻坚阶段，必须以更大决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展、”关于“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键”这两大基本判断，具有很强的现实性，对继续推进改革是个鼓舞，对“十一五”时期的改革攻坚具有重要指导意义。为此，建议把这两大基本判断写入《政府报告》和《“十一五”规划纲要》中。

　　二、 建议把建立公共服务体制作为“十一五”时期改革攻坚的重大任务。

　　“十一五”时期，我国的发展和改革都处在一个新的历史起点上。我认为，完善落实

科学发展观的体制保障，是“十一五”时期改革战略的提升。为此，建议“十一五”时期的改革，要在完善社会主义市场经济体制的过程中，加快建立社会主义公共服务体制，以大大强化政府的公共服务职能，为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品。

　　建立公共服务体制是新阶段解决社会新矛盾的内在要求。关于我国社会矛盾的变化，温总理在去年9月5日和今年1月9日的讲话中提出了“两大矛盾”的重要论断，具有很强的启示意义。当前，我国确实面临着日益突出的两大矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是广大社会成员公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾。面对第一个突出矛盾，应当以可持续发展为中心，进一步完善市场经济体制；面对第二个突出矛盾，应当按照以人为本的要求，加快建立公共服务体制。这样做，不仅对促进经济社会协调发展有重大作用，还会使改革获得更广泛的社会支持。

　　三、 建议把建立公共服务体制作为“十一五”时期政府转型的重点。这里，有3个问题很重要：

　　1、 政府转型要适应我国社会矛盾变化的客观需求。今后几年，要有效地解决社会日益突出的两大矛盾，政府要扮演好两种角色：一是继续推进市场化改革，以实现经济增长方式由政府主导型向市场主导型的转变，尤其要“合理界定”和“严格规范”政府投资范围以及中央与地方的投资事权；二是强化政府在公共服务中的主体地位，加快建设公共服务型政府。目前，公共需求的全面增长与公共产品供给的短缺、公共服务的不到位，已是一个相当突出的问题。总的说，目前地方政府的公共服务职能比较薄弱，对中央强调的扩大和强化公共服务职能，还缺乏充分的估计和深刻的理解，紧迫感不强。

　　2、 建立中央、地方的公共服务分工体制。我国自1993年实行分税制以来，中央与地方的经济关系基本没有变动。当前，又有一些新的问题需要理顺。建议“十一五”时期，从建立公共服务体制的需求出发，重新界定中央与地方的职权范围。同时，启动和规范中央政府对地方政府和对政府部门的公共服务问责制。

　　3、 按照建立公共服务体制的要求，推进政府改革和事业机构改革。一是以扩大公共服务职能为重点推进行政体制改革。“十一五”时期全国大部分地方实行“省管县”的条件将成熟。建议全国范围内逐步减少行政层级。在行政体制调整方面，应该严格强调中央的统一领导和统一部署。前不久，我院2005年改革调查问卷提供的数字表明，多数专家认为，省管县是减少政府层级的主要途径。二是乡镇政府改革要与建设农村公共服务体制结合起来。新农村建设，从制度创新看，应主要解决土地制度改革、公共服务体制建立和乡村治理结构建设这三大问题。三是将事业机构纳入公共服务体制统筹规划和改革。按照公共服务体系建设的要求，统筹考虑和设计事业机构改革方案。

　　四、“十一五”时期应当努力在建立城乡统一的公共服务制度方面有重要突破。

　　打破城乡二元制度结构对有效缩小城乡差距十分重要。“十五”时期，我国实现了城乡税制的统一，这是一个历史性的突破。“十一五”时期，如果我们能够在建立城乡统一的公共服务制度方面有实质性进展，将对建设社会主义新农村有重大作用。建议“十一五”时期要逐步在全国范围内建立农村最低生活保障制度。

　　五、 建议“十一五”时期以基本公共产品的供给为重点，缓解收入分配差距。

　　我国正处于经济社会转型的关键时期，如何缓解收入分配差距，是一个重大问题。当前，贫富差距扩大的因素比较多，也比较复杂。我认为，“十一五”时期在加大力度解决腐败问题的同时，要以提供基本而有保障的公共产品为重点解决再分配问题。

　　从现实情况分析，基本公共产品的供给能够有效地缓解贫富差距。例如，这些年教育与医疗费用上涨过快，大大高于中低收入家庭可支配收入的增长速度，并成为拉大贫富差距的重要因素之一。我院的调查问卷显示，高达82%左右的专家认为，现阶段我国公共服务提供存在的突出问题是，公共产品的分配不公平和供给不足。有学者估计，在导致收入分配差距的各种因素中，教育因素大概在20%左右。从城乡的实际收入差距来看，这个比例可能更高。由此看来，逐步建立城乡统一的公共服务制度，将为缩小城乡差距，破解“三农”问题提供有效途径。为此，“十一五”时期要着力解决就业、义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、公共安全（生产、食品、卫生）等五大最基本的公共产品供给。这样，不仅有助于化解社会矛盾和社会风险，而且能够有效地解决未来一个时期再分配中的突出矛盾。

　　六、 建议及早组织力量研讨“十一五”时期政府行政体制改革总体方案。

　　“十一五”时期的政府行政体制改革，既涉及政府机构和部门利益的调整，又涉及中央与地方经济关系的调整。建议：

　　1、 应当由超脱部门利益的机构牵头，组织包括相关专家在内的研讨班子，研讨和起草改革的总体方案，并且应当广泛征求各方面意见。

　　2、 确定改革的主要原则和重点。从当前的情况看，中央政府机构设置有三个需要解决的问题：一是决策与执行未能很好分开；二是决策中的宏观规划和经济政策的职能比较弱化；三是综合监督不适应经济社会发展情况的变化。因此，要强化和规范宏观经济部门，纠正主管部门事实上把很多精力放到具体项目审批上的问题；要加强综合决策和监督，防止在机构调整中回到具体管行业的老路。若是这样，20多年的政府改革就有可能走回头路。

　　七、 着力推进政府行政体制改革，需要尽快建立高层次的改革协调机构。

　　从中改院的调查问卷看，近74%的学者认为，制约我国改革攻坚的主要因素是利益集团的掣肘和缺乏改革协调机制。推进以政府转型为重点的改革攻坚，必然涉及政府部门的利益调整。在这个特定背景下，将改革任务分解落实到有关部门，难免有一定的局限性。应当强调在统一指导协调下，强化政府部门的改革责任。为此，再次建议尽快建立国务院高层次的改革协调机构，以统一领导和综合协调改革中各部门以及中央与地方的利益关系，并由此进一步形成对改革的共识和改革的合力，营造良好的改革氛围。

　中国（海南）改革发展研究院院长:迟福林