论和谐发展的财政观

http://finance.sina.com.cn 2006年03月09日 09:03 中国经济时报

　　■李友志

　　十六大以来，党和国家的执政理念实现了新的突破，科学发展观与构建和谐社会成为时代的主旋律。与之相适应，财政收支作为政府施政理念与纲领在公共资源配置上的具体体现，必须在解决政府与市场边界问题的基础上，在其合理边界内进行新的主动的战略性调整。经济社会的和谐发展将成为财政的核心目标，财政政策的运用、财政体制的设计、财政

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管理的实施都将围绕和谐发展这一新的财政理念展开。

　　一、和谐发展财政观的基本内涵和价值取向

　　和谐发展的财政观是科学发展观与和谐社会价值取向在财政实践上的有机结合和集中体现。从财政角度看，和谐发展的财政观与社会主义公共财政的本质要求是一致的。它包括和谐与发展两个方面：其一，发挥财政稳定和发展经济的职能，实现经济增长质与量的高度统一，做大财政“

蛋糕”，壮大财政实力。其二，发挥财政的收入分配和资源配置职能，实现社会公共服务的均等化，大力促进和谐社会建设。

　　在调整理财思路时，必须坚持以发展促和谐，以和谐促发展，凸显五个“更加注重”。

　　一是应更加注重财政与经济的良性互动。经济决定财政，财政又反作用于经济。应将做大财政“蛋糕”和促进经济发展进行统筹规划，既要以科学的税费制度和严格的税收征管，确保经济发展成果充分反映到财政收入上来，又要通过合理配置资源和发挥财税杠杆作用，使经济发展的速度、质量、结构和效益达到内在统一。

　　二是应更加注重财力分配的基本均衡。由于上级政府主导着上下级财权分配，地区间经济发展又存在着客观差异，国家财力分布在不同地区和政府的不同层级之间容易失衡，不利于实现区域均衡发展和基层政权的稳定。因此需要发挥财政再分配功能，通过完善转移支付办法，加大转移支付力度，缩小纵向和横向之间的财力差距。

　　三是应更加注重财政公共产品配置的公平。国民收入分配应在坚持效率优先的前提下，充分发挥财政调节收入分配功能，更加注重社会公平，合理控制贫富差距，有效抑制“马太效应”，真正使全体社会成员共享改革与发展的成果。

　　四是应更加注重财政政策的公平公正。市场经济的本质特征之一就是公平竞争，体现在财政上就是必须实行一视同仁的财政政策，为各种市场经济主体提供平等的财政条件。

　　五是应更加注重财政管理的科学规范。市场经济是法治经济，财政管理必须做到规范和透明，财政活动必须在法律法规的约束下进行，获得财政收入和安排财政支出都必须建立在法制的基础上，接受社会各界的监督，把依法理财、依法行政融于财政运行的方方面面。

　　二、实践和谐发展财政观的路径选择

　　一合理界定政府与市场边界，规范基本制度框架。

　　１、科学规范财政供给范围，合理确定政府收支规模。一方面，着力规范财政供给范围，解决财政支出“缺位”与“越位”并存的问题。另一方面，通过硬化预算约束等手段，重点控制行政成本的过快增长，遏制政府非生产性支出的无序膨胀。即使经济发展了，也要根据履行政府职能的需要，合理确定政府收支规模，由现在的“以收定支”逐步转变为“以支定收”。

　　２、优化税制，促进公平发展。应充分发挥财税政策“经济调节器”和“社会稳定器”的作用，加大收入分配尤其是税收的调节力度，实现社会公平。一是按照“一视同仁”和国民待遇原则，统一内外资企业所得税制，以公平税负，促进竞争。二是按照“保护低收入者、适当照顾中等收入者、重点调节高收入者”的思路，改革和完善个人所得税制度，逐步解决部分社会成员之间收入差距扩大问题。三是着手解决税收优惠政策的逆向调节问题。东部沿海地区已经具备了很强的自我积累、自我发展能力，继续给予其优惠政策，激励效应将会越来越弱。应从根本上改变“经济越发展，税收越优惠”的做法，把对东部地区的税收优惠政策移植到中西部地区来，并根据中西部地区的自然资源禀赋和产业结构特点，出台更多的、有针对性的优惠政策，防止发展差距进一步扩大。

　　３、完善以转移支付为主要内容的财政体制，促进区域协调发展。在财政体制设计上应重点向欠发达地区倾斜，向困难县乡倾斜，向基层倾斜。重点是按照公共服务均等化原则，设计比较科学的、多因素的转移支付计算公式，打破以基数法为基础的传统框架，采取科学规范的转移支付办法，积极调节东中西部地区的财力差异。同时，进一步优化转移支付结构，逐步提高一般性转移支付的比重，努力扩大地方政府的自主调控余地。

　　二营造良好环境，促进经济发展。

　　１、推进制度与基础设施建设，为企业创造良好的发展环境。一方面，从制度建设层面为企业营造公平竞争的“软”环境。针对不同所有制成分的经济主体，制定实施公平的支持政策、统一的财务会计制度、公开的办事程序，为企业的自我发展和自主创新提供更加公平、开放、宽松的财税环境，增强经济发展的内在动力。另一方面，应加大财政投入，并吸引和鼓励社会资本有序进入。完善公共基础设施，为企业发展打造良好的“硬”环境。

　　２、调整优化产业布局，做大做强主导产业。一是努力促进产业在地区间的合理分布。近年来，我国中部地区呈现“塌陷”态势，这固然有东部改革开放在前和西部大开发在后等政策因素，但更重要的原因是中部地区的产业布局不够合理。要实现“中部崛起”，当前除了要多在中部地区布局一些具有全局性意义的大型、特大型的产业项目以外，还要充分发挥中部地区的比较优势，支持能源、原材料、农业和其他劳动密集型产业的发展，优化中部地区的产业布局，提升中部地区的发展能力。二是有效促进主导产业做大做强。大力支持发展先进制造业，努力提高工业化水平；支持企业掌握核心技术，提高自主创新能力；加大对开发应用型研究的支持力度，鼓励企业和高校、科研单位自主“联姻”，实行“产学研”一体化，促进科技成果的转化；加大对重点工业园区和工业项目的支持力度，努力打造经济发展的核心增长极。应更多地运用国债、税收、贴息、奖励等现代经济手段，促使主导产业实现集约式、内涵式和可持续发展。

　　三实施公共资源的战略性调整，构建和谐社会。

　　１、构建支持“三农”的长效机制，促进城乡协调发展。构建和谐社会的重点和难点在农村。应坚持“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”的方针，切实加大对“三农”的投入力度。一是财政新增用于教育、卫生等方面的投入，应主要用于农村，逐步提高财政对农村的公共服务能力；二是大力支持农村基础设施建设、科技推广、农业产业化、农业综合开发和农村经济专业合作组织发展，逐步扩大公共财政覆盖农村的范围；三是继续实施粮食直补、水稻良种补贴和农机具购置补贴政策，确保农民增收和粮食生产安全；四是重点推进农村税费、粮食流通体制、农村金融体制和土地征收制度等改革，大力支持乡镇机构、农村义务教育体制、乡镇财政体制等配套改革步伐，进一步提高农村的改革效益；五是整合财政支农资金，提高财政支农整体效益。

　　２、完善社会保障体系，构建社会安全网。应坚持以人为本，加快完善社会保障制度。一是进一步加大社会保障投入力度，提高社会保障支出占财政支出的比重。二是在广大农村逐步建立最低社会保障、新型合作医疗、大病救助等社会保障制度，避免贫困人口的生存危机；三是运用公共财政手段，积极帮助下岗职工、离退休职工以及病残职工解决基本生活困难；四是从政策上落实政府、企业和个人在社会保障方面的经济责任，努力构筑全方位的社会保障安全网。

　　３、实施积极的就业政策，促进社会成员充分就业。财政部门必须把实施积极的就业政策作为一种重要的制度安排，从体制和机制上促进社会成员的充分就业。一是采取补贴、税收、担保、投融资等财政政策，努力调整产业结构，大力支持劳动密集型产业、就业弹性大的服务业以及就业潜力大的中小企业和民营经济发展，提高就业增长弹性；二是支持设立“再就业基金”，对吸纳就业再就业的公益性岗位实行工资补贴，对安置下岗失业人员的企业实行培训补贴；三是支持人力资本投资与劳动力市场建设，向所有城乡失业者提供免费职业培训和就业服务；四是加快构建统一的城乡劳动力市场和服务网络，逐步实现城乡统筹就业；五是支持劳动用工制度改革，鼓励自谋职业、灵活就业和自主创业。

　　４、加快义务教育发展步伐，实现教育机会均等。教育不公是最大的不公。应充分发挥财政职能，促进教育公平。一是继续加大“两免一补”、助学贷款、贫困大学生救助等工作力度，保证每一个困难家庭的城乡学生都能够上学读书；二是尽快改革义务教育投入体制，将目前以县为主的承担体制尽快改变为由省以上政府承担，彻底解决基层财政特别是贫困地区义务教育投入长期严重不足的问题；三是进一步深化教育体制改革，清理整顿教育收费秩序，有效减轻非义务教育阶段学生的经济负担。

　　５、发展公共卫生事业，着力建设健康社会。加快以农村为重点的城乡卫生事业发展。一是积极调整财政支出结构，统筹城乡医疗卫生事业建设，确保加大对公共卫生、基本医疗、农村卫生等事业发展的投入；二是加强公共卫生基础设施建设，完善应对突发公共卫生事件的长效机制，进一步提高疾病预防和控制能力，保护人民群众的生命健康；三是加快城镇医疗卫生体制改革，支持建立与社会主义市场经济体制相适应的卫生医疗体系；四是加大对农村医疗卫生机构基础设施建设的投入力度，发展多种形式的农民互助合作医疗，建立完善农村贫困家庭医疗救助制度，突出解决农民看病难、看病贵的问题；五是落实奖励扶助政策，促进农村计划生育事业健康发展。

　　（四）完善财政法律制度，为和谐发展提供保障。

　　和谐的社会必然是法治社会。必须适应形势发展的要求，进一步加强财政法制建设工作。一是重点加强财政在预算税收、转移支付、国有资产、财务会计、非税收入和财政监督等方面的法律制度建设，为依法理财提供法制基础。二是财政收入、支出、管理等各个环节都要贯彻公开、公正、公平的原则，坚持依法、依规、依程序办事。三是不断调整、完善财政监督的重点和方式，强化财政监督检查手段，完善财政监督工作机制；强化投资评审，实行事前评审、事中监督、事后

审计，对投资全过程进行监控；积极探索建立财政预算绩效评价体系，增强财政支出的科学性、有效性、安全性。同时，自觉接受“外部”监督，特别是人大和政协的制衡。

　　（作者系湖南省财政厅厅长、党组书记，十届全国

人大代表）

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