嬗变：从后进到领跑者

　　——湖南郴州市财政改革发展纪实

　　■本报记者王晓红■谭浩泉陈炽

　　因大山阻隔，地处偏僻，接壤广东、江西，有湖南南大门之称的郴州市，一直不大为外人所知。虽自秦代劈五岭、建驰道，郴州千百年来都是内地通往广东沿海的咽喉，但由 于是一个老、少、边、穷地区，新中国成立后，一直以农业大市、工业弱市、财政穷市的面目示人。灰头土脸如何嬗变成湘南明珠？丑小鸭如何蜕变成白天鹅？郴州市委、市政府决策者高屋建瓴发展经济，全市400多万人民戮力同心，市财政系统干部职工殚精竭虑，郴州市近十多年特别是“十五”期间，财政穷市面貌大大改观，甚至可说发生了翻天覆地的变化，地方财政收入在全省的位置由上世纪九十年代中后期排名靠后，迅速成为除长沙外各兄弟地市全程领跑者，连续五年居全省第二位。

　　数据表明，“十五”期间，郴州市财政总收入实现翻番，去年收入首破40亿大关，达到43．12亿元，比2000年增加26．3亿元，增长1．56倍，年均递增达20．72％，高出全省平均增幅2．56个百分点。检索郴州财政近十年增长速度，呈现突出的加速过程，从10亿增加到20亿，用了6年时间；从20亿增长到30亿，用了两年时间；从30亿增长到40亿，仅用了一年时间。

　　嬗变，何能出现奇迹？

中国经济时报记者近访郴州，欲记录下从后进到领跑者的矫健风姿。

　　创新思维求突破

　　郴州市委书记李大伦指出：全面建设小康社会，无疑需要强有力的财力做支撑。财政是经济的综合反映，又是政治的经济基础，唯有不断创新思维，财政增收才不会是句空话。市长戴道晋指出：财政建设是政府工作的核心，政府是抓财经建设的主体，政府应以财经建设为中心来统揽工作全局。在郴州、党政最高决策层对财政工作可谓倾注了大量心血。

　　在人们的传统观念中，财政系统似乎就是收收支支，简单易行。而谋求现代社会财政的长足发展，固有的传统观念已远难适应时代的发展要求。如何在财源弱市做强财政“

蛋糕”？“以解放思想为先导，牢固树立新理念，经营财政，夯实财源”，郴州财政局给出了一个不断创新的答案。

　　财政如何“经营”？郴州市财政局局长樊忠达解析说：“所谓经营财政，就是运用市场的观念和企业经营的思想来理财，把财政资金、政策等生产要素当作资本来运作，最大限度地引导社会生产要素流动和调节经济发展，促进财经建设和财政增收。”这位大学毕业，有高级会计师、注册会计师职称的局长，此前历任过财政局总预算会计、副局长、县长、县委书记等职，深知财政增收对一个地方发展的重要性。2002年，在樊忠达主导下，郴州市在市本级设立了产业建设引导基金和中小企业担保基金，拉开了经营财政促发展的序幕。两大基金采用奖励、贷款贴息、担保等手段，当年，二者的资本金就分别达到1200万元和4145万元，为全市28个重点产业项目、26家企业提供可贷款贴息和担保，启动银行新增贷款3．07亿元，极大地促进了产业项目建设和企业发展。

　　开展“两个盘活”，着力开辟资产型财源，是郴州财政部门“经营”财政的又一手段。在成立资产资源科的基础上，2003年，郴州财政局又率先组建了国有资产经营中心，并启动了产权交易中心。是年，全市产权交易突破12亿元，上缴财政预算1．87亿元。目前，“两个盘活”已成为郴州重要的特色财源。

　　财源开辟了，必须强化征管，才能形成财力。征管方面，市财政局又提出不少创新点子。资源丰富是郴州一大特色，资源税费也是财政收入的重点。如何做到应收尽收？他们提出了强力推进矿产品税费统征和据实征收，建立统一的矿产品交易市场；城区农业税一直是分散征收，跑冒滴漏十分严重。针对这一情况，樊忠达又提出统征的新办法。2002年7月，市本级的农税征缴中心挂牌成立，推行“自觉申报、网络管理、集中征收、重点稽查”的征管模式。新办法推出当年，五个月即完成税收3979万元，占全年城区农税总额的58％。此外，财政部门还提出和推行了健全农税征管网络、乡镇财税三家合署办公等强化征管的新路子，均取得重大突破。

　　郴州市财政局通过创新思维、经营财政、有效地引导了全社会生产要素流动，全市项目建设如火如荼，民营经济、外向型经济发展迅速，理财领域不断拓宽。其经营财政的做法，得到了湖南省和郴州市领导的高度评价和充分肯定！

　　广辟财源远其流

　　欲远其流，必浚其源。

　　俗话说“有钱好办事”。财政，历来是各朝各代关注的核心重点，它关乎一个国家的命运，是做任何事情的根本。郴州市委常委、常务副市长易佩康在阐述财政建设时可谓一语中的：财政工作最基本的原则是收支要平衡。要实现平衡有两个途径，一是辟财源，二是压开支。压开支是黔驴之技，是有限的；而辟财源是源远流长，是无限的。只有力辟财源，强化财政收入稳定增长机制，壮大政府实力，才能更加有效地承担起公共财政日益加重的职责。

　　鉴此，郴州市财政部门近年经过不断探求，摸索出全方位、多层次、宽领域的主体型财经建设路子，着力开辟了项目型、资产型、资源型、效益型、管理型、体制型、政策型等七大财源建设途径。去年，全市新批外资项目达49个，内资项目达950个，实际到位外资2亿美元、到位内资71亿元，为培育财源打下了坚实基础；“两个盘活”近三年为财政增收达6．15亿元；全市各级财政部门立足实情，挖掘矿产、土地、水能、水利、山林、旅游等国有资源的收入潜力，不断培植扩充新的税源增长点，效果明显；市级从2003年开始安排企业改革兜底资金，目前已安排了6700万元，为加快企业体制和机制创新提供了财力保障，同时也大大促进了企业扭亏为盈；通过加强管理、改进管理办法来增收，仅去年，实行“据实增收”，全市完成煤炭和矿产品税费收入就达4．76亿元，成为财政收入增长的主要亮点；通过体制改革来开展财经建设，国企改制、行政事业单位财务管理改革等，都可增加财源，如经济技术开发区在财政体制调整后，去年总收入达到5914万元，是四年前的三倍多；政策型财源建设上，一方面制定一系列激励措施，包括鼓励招商引资、项目建设、支持民营经济、引进外埠企业落户、郴资桂一体化重点项目建设等，极大促进了财政增收。另一方面通过制定政策把过去没有属于政府的，变为政府资源，通过运作增加收入。如

出租车牌照、交通线路牌以及部分垄断行业经营权、城市道路经营权等，仅拍卖出租车牌照，近四年就有6000多万元落入财政囊中。

　　过往，人们提到财源建设往往会踏入两个误区：一是一讲到财经建设，财政就必须拿钱；二是财政部门抓财经建设就是直接插手经营，如过去投资公司发放贷款、设立财政周转金、直接派人到企业去管理等。仿佛自己的责任田没有耕，而耕了别人的责任田，有越俎代庖之嫌。如何走出这种长期以来的误区？樊忠达和财政局一班人结合实际，经过深思熟虑，给财经建设下了这么一个定义：财经建设是政府运用资金投资、政策引导、利益调节、产权置换等手段，使经济总量指标、结构优化、效率提高、资产资源变现，从而增加纳税主体、扩大税基、实现财政征收的过程。

　　郴州市财政部门身体力行，近年来通过投资、产权交易、激励、管理、经营、改革等手段，拓宽路子、创新措施，形成合力，使得全市综合经济实力和财政实力逐步壮大、财政宏观调控能力进一步增强，财源建设资金投入机制日趋完善，财经建设考核激励机制逐步健全。

　　财源建设，为郴州市财政收入的快速增长提供了厚实的财源。有了钱，就有能力更加广辟财源，形成良性循环。五年来，财政用于支持项目建设和园区建设、落实招商引资优惠政策等方面资金达到110．44亿元；支持国企改革，市财政投入10．67亿元，安排兜底资金1．19亿元，挂帐8233万元。从2002年4月至2005年12月，全市各级财政资产资源、产权交易部门通过招标、拍卖、协议转让等多种方式，共举行产权交易活动1195次，产权交易总额达25．47亿元，上交财政7．87亿元。市国有资产经营中心成立后，上交市财政1．8亿元。还筹资1．2亿多元建设湘南学院和公安兼管中心。

　　公共财政露芳容

　　郴州市财政部门的同志常提到“三财”之道，即生财是基础、聚财是关键、用财是目的。财政收收支支里面体现着政府的重大经济政策和政府的活动方向。从长远来看，要千方百计做大蛋糕；从眼前来看，必须加强财政管理。在不放松抓收入的同时，必须把财政工作的着力点放到支出改革和加强支出管理上来。如此一来，建立科学管理、公正的公共财政体系显得势在必行。

　　“十五”期间，郴州市各级财政部门按照构建公共财政的要求，把财政改革作为贯穿财政工作一条主线来抓，全面规范财政资金的分配、使用和管理，为提高财政资金的使用效益发挥了重要作用。据该市财政局相关同志介绍，近年来，他们在八个主要方面通过强化、完善、改革的方式，推行公共财政体系的建立：全面推行会计集中核算改革。早在2002年7月，市本级会计集中核算中心就正式挂牌运作，200个市直行政事业单位进入“中心”核算，注销银行帐号328个，解决了单位多头开户顽症，拒绝了不合法不规范开支，强化了财政资金监管；深化政府采购改革。2001年政府采购办成立以来，政府采购和规模不断扩大，全市共组织政府采购9499次，采购规模达19．97亿元，节约采购资金2．22亿元，去年该市又在全省率先实现了印刷、会议、保险、维修、加油全部定点采购。

　　2005年起，郴州市对农业税和农业特产税实行全面免税，走在了许多地方的前头。这是该市快速响应中央国务院号召、扎实开展农村税费改革的结果。据统计，全市有357万农民从中受益，人均减轻负担75．7元。与此同时，他们完善了部门预算改革，试点单位扩大到16个部门33个单位；强化了“收支两条线”管理，避免了非税收入在财政体系外循环；继续深化财政投资评审，市本级近三年共评审财政投资项目49个，评审金额7．2亿元，节约财政资金1．78亿元；正式启动财政绩效评价，去年制定出台了《郴州市财政支出绩效评价管理办法》，启动了第一批绩效评价项目；推行“乡财县管乡用”政策，实现了乡镇财政资金所有权、使用权、审批权与管理权、监督权相分离，大大提高了资金的安全性和使用效益。除此之外，记者了解到，郴州市还推行了国库集中收付试点改革、公务用车定编改革、行政事业单位离退休人员养老金实行社会化发放等系列改革，有力地促进了政府宏观调控能力的增强。

　　保障有力构和谐

　　走进如今的郴州市，市容整洁、社会和谐、秩序良好、充满活力的新气象令人为之心动。外人评价说，昔日灰头土脸的郴州，已变成名副其实的“湘南明珠”。“士别三日，当刮目相看啊！”

　　外人看到的只是表象，追根溯源，正是郴州人的理财观念和理财思路发生重大转变，带来了地方财政实力显著增强的结果。正因有了显著增强的财力做支撑，才使得财政支持社会各项事业取得前所未有的成就。

　　在郴州市财政局，记者随手翻开一组数据显示，2005年，全市一般预算支出累计达49．47亿元，增长达1．65倍。成倍增加的支出，有效地保证了关系到全市改革发展的稳定推进。

　　早在2001年，郴州市财政局在集中全局领导和干部职工智慧的基础上，提出了“创新理财思想，改革理财模式、购建理财机制、突出理财重点、提高理财水平”的财政总体构思，为近年来财政卓有成效开展工作指明了方向，由此派生细化的四个服务、一个确保、五个倾斜、五个转变为人称道。四个服务即为四大家领导行使职权服好务，为市委市政府实施重大决策服好务、为发展改革稳定服好务、为提高人民生活福利水平服好务；一个确保即确保行政事业单位工资和正常运转；五个倾斜即向经济发展倾斜、向改革倾斜、向社会稳定和公共安全倾斜、向民生民本倾斜、向小康小户弱势单位倾斜；五个转变即变消极保障为积极保障、变被动付帐为主动买单、变包揽式保障为公共财政保障、变保障养人为保障办事、变无限制的保障为节约有效的保障。

　　基于以上“服务”、“确保”、“倾斜”、“转变”等理念，“十五”期间，郴州市财政行政性支出实现了零增长，而农业、科学、卫生医疗、抚恤救济费等有关构建和谐社会的重点支出却在大幅增长。市财政大力支持解决“三农”问题。贯彻落实国家出台的“两减免、三补贴”政策，大幅增加了财政对“三农”的投入力度。全市面向农民的粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴等涉农补贴累计达1．4亿元，11个县（市、区）全部实现了“一折通”发放，大大改善了农民生产生活，促进了农民增收；郴州市社会保障体系的逐步建立，同样得益于财政支持力度的加大。五年来，全市累计安排社会保障投入达10．5亿元，年均增长16％。共有5万余人次享受了下岗职工基本生活补助，11万余人享受了城市低保补助，全市城镇新增就业人数19．02万人，其中下岗职工再就业8．35万人。在自然灾害救助中，累计筹集救助资金7000多万元，紧急转移安置灾民100多万人次，救助灾民生活300多万人次，重建灾民住房2万余间，有力地维护了社会的和谐与稳定。

　　走进郴州的农村，你会发现建得最漂亮的房屋是当地的学校。这也缘起于财政的大力投入。“十五”期间，郴州教科学事业发展资金达到46亿元，年均增长19．34％。全市筹措3622万元落实农村义务教育的“两免一补”政策，免除了16．53万农村中小学生的教科书和学杂费。筹措资金近3亿元，改造了农村中小学危房744万平方米。在此同时，郴州全市还累计投入资金1．5亿元推进公共卫生体系建设。

　　记者走访郴州城乡，人们溢于言表的还有他们的旅游。记者注意到，并无特别突出品牌的郴州旅游业近年来发展异常火爆，东江湖、温泉、莽山等等，品牌越做越响，郴州成了粤港澳的“后花园”、“度假村”，其旅游产业所占ＧＤＰ达8％以上，这同样得益于财力不遗余力的支持。如今到郴州稍有名气的景点景区旅游，路面都得以硬化，小车都可直达。五年中，郴州市投入城市乡村基础设施建设都是大手笔，共花财力达26．89亿元，年增长达47％。交通、能源、水利、城建等一批重点项目相继投产。仅以交通为例，近年建成了郴资桂高等级公路、鲁永公路、桂嘉公路交通干道，新增高速公路达120公里。

　　光荣属于过去，梦想成就未来。站在“十一五”的起跑线上，郴州财政面临怎样的形势？又有怎样的谋划与布局？

　　新一轮世界产业结构调整和转移步伐加快，全国出口加工区和全省电子信息产业基地在郴州的设立，无疑更加有利于郴州外向型经济的加快发展，这使得其外部宏观发展环境更加优化；国家实施中部崛起战略，泛珠三角经济合作的正式启动以及湖南省委、省政府关于加快“一点一线”区域发展等，使得郴州在农业、能源、交通和基础设施建设等方面争取国家政策和项目支持的优势更加明显，剩下的，只看富有进取创新精神的郴州人如何抓住机遇了。

　　近日召开的郴州市委经济工作会议，描画了“十一五”该市财政增收的蓝图：到2010年，全市财政总收入达到80亿元，年均增长13％。力争实现地方财政收入过6个亿的县（市、区）3个，过5个亿的两个，过四个亿的一个。到2010年，全市财政总支出达到70亿元，年均增长11％。

　　看看走过来的路，人们似乎有充分理由相信：除长沙外已领跑全湖南省地市财政多年的郴州，定会以更加矫健的身姿迎接挑战，实现梦想。嬗变，更在不远的历史关口。