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本报记者 单羽青 孙汝祥
一个是东部沿海发达省份，一个是试图崛起的中部省份；一个最早试点了“强县扩权”改革，一个最早进行了“乡财县管”改革——浙江省和安徽省，在省直管县的财政管理体制改革中，各自走出了两条不同的道路。
“‘强县扩权’改革的试点措施，扩大了县级政府的经济社会管理权限，而‘乡财县管’改革则是弱化乡级财政，可以说，这两项改革都是与政府层级调整有关的改革措施，将为构建中央、省(直辖市)、市县三级政府体制奠定基础。”中国社会科学院财政与贸易经济研究所财税研究室主任杨之刚接受中国经济时报记者采访时说。
为构建三级政府体制奠定基础
众所周知，行政区划体制及相关的政府层级设置问题，是政府管理中事权财权划分的制度基础和分析前提。由于我国人口众多，幅员广大，设置了中央、省(直辖市)、市(地区)、县(市辖区、县级市)、乡(镇)五级政府框架。随着经济体制改革的深入，各级政府职责划分的边界逐渐变得不清晰、不合理，影响了各级政府作用的充分发挥和公共服务的有效提供。对于行政层级改革甚至行政区划改革，理论界提出了许多设想，可谓仁者见仁，智者见智。
我们看到，在《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》中，并没有关于改革现有五级行政管理体制的叙述，但在“着力推进行政管理体制改革”中提出，“深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级”，并提出“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。结合有关省直管县试点的情况，有学者分析认为，这似乎传达出一个重要的改革信息，即省直管县有可能成为政府改革的重要突破口，对我国行政体制，乃至行政区划改革产生重要影响和积极的推动作用。政府改革和职能转变已提出多年，虽然取得了突破性进展，但还没有完全解决问题。科学发展观迫切需要在行政管理体制等方面有所突破，并进行全局性的统筹安排。
“实行省直管县，实际上是要求改革现行的市管县体制。”国家行政学院公共管理教研部主任薄贵利向本报记者表示。他指出，这样做的目的，一是为了减少行政层级，提高政府管理效能。二是为了克服市管县体制存在的弊端。三是为了扩大县的自主权，推动县域经济发展，缩小城乡差别，更有效地解决“三农”问题。
“事实上，目前进行的‘省直管县’和‘乡财县管’等改革试验，还仅限于财政管理体制，基本导向是力求实现省以下财政层级的减少即扁平化，其内在逻辑是进而引致政府层级的减少和扁平化。”财政部财政科学研究所所长贾康接受本报记者采访时说，“改革中，市、县行政不同级而财政同级，不会发生实质性的法律障碍；‘乡财县管’后何时考虑变乡镇为县级政府派出机构，可与法律的修订配套联动。”
从实际情形看，实行“乡财县管”的安徽省，完全放弃了乡财政的努力，把乡理财看成县级预算下的一个执行单位，不再把它作为财政体制里的一个层级，实现了层级扁平化。而在“强县扩权”和省直管县方面最有经验的浙江省，因为历史原因，省以下的市和县行政不同级，但是财政同级，市和县同在一个平台上和省政府说话，搭建财政体制。
在“地市”和“乡镇”两个层级财政改革上“修正果”
贾康表示，如果我们能在“地市级”和“乡镇级”两个层级的财政改革上“修成正果”，则有望进一步推进到贯彻落实五中全会“减少行政层级”的要求，实现中央、省、市县三级架构，即乡镇政权组织变为县级政府的派出机构；地级能不设的不设，如需设立则作为省级政府的派出机构。
实际上，政府财政级次改革面临的基本理论问题，是要回答究竟多大规模的政府是最优的。合并政府单位，减少政府级次固然能够减少政府机构的数量，节约财政成本，但评价地方政府规模的基本标准应当是，某种规模是否有利于更好地满足地方辖区居民的公共需求偏好。
杨之刚与该研究室博士后张斌刚刚完成一个课题，其中，就中国基层财政体制改革中的政府级次问题进行了探讨。他们认为，所谓基层政府，在中国现行体制下指市(地区)、县(市辖区)、乡(镇)三级政府。基层财政体制通常被称为省以下财政体制，一般包括省对市(地、州)财政体制、市(地、州)对县财政体制、县对乡镇财政体制三个层面。减少政府财政级次的总体改革方向值得肯定，但不应是自上而下、统一的建构性改革方案，应当鼓励和允许多种模式的地方财政体制和模式并存发展，在提倡公共服务均等化的同时，赋予地方根据自身情况选择财政分权模式的权力。
对于将中国目前的五级政府框架与联邦制国家的三级政府框架相比较，把政府级次缩减为三级加两个半级，即中央、省、县三级政府加地、乡两级派出机构，市与县财政同级等主张，他们并非完全认同，指出从具体政策主张来看，这一改革思路以中国目前政府级次过多，行政成本高额，无法实现完善的分税体制为出发点，具有很强的针对性。但是，如果按照满足地方辖区居民公共需求偏好的标准和新公共管理理论的有关结论来分析，应该尊重地方的创造精神和选择权，为多样化的地方公共品供应单位，及多种省以下政府间财政关系模式创建一个能够生存和尝试的条件和空间是非常重要的。按照经济社会发展特征，城市、小城镇、农村地区可以适用不同的基层财政体制模式。经济相对发达的镇政府应当有权力作为基本供应单位继续存在；而那些中心城市周边的县级政府也可以取消变为地级市的派出单位。从长期来看，地方的分权和自治应当成为政府财政级次改革主要的推动力量。
“跳出财政看财政”：如何在现有条件下求得“正解”
假如我们用“跳出财政看财政”的全局思维和前瞻思维看问题，会发现，在省直管县改革的背后，除了有分税制改革十多年来显露和积累问题引发的问题和对行政体制改革期待外，还有对于改革省级行政区划体制的大胆设想。据薄贵利分析，省直接管理的县市数量，一般认为以40—45个左右为宜。而我国有25个省区超过了这一控制幅度。其中，省区内市县数超过100个的有8个省区，市县数在90—99之间的有3个省区，市县数在80—89之间的有4个省区，市县数在70—79之间的有4个省区，市县数在60—69之间的有3个省，市县数在50—59之间的有2个省，市县数在40—49之间的有1个省。市县数在40个以下的省级单位只有8个，即4个直辖市、2个特别行政区和1省(海南省)、1区(宁夏回族自治区)。河北省内的市县数多达183个。
在国务院发展研究中心宏观部研究员倪红日看来，与国外一些国家相比，我国基层政府的数量还是比较少的。“在公共服务职责提供方面，美国有一种FOCJ模型。这是各国现实中存在的具有普遍意义的模型，指基于单一功能、但超越行政区划地理边界的公共服务提供方式，例如美国的特区(教育以及其他服务)，其中，学区专管教育的投资和资金分配管理，和行政级别没有大关系。这种模型不以行政区的政府为提供服务的载体，而是对特定服务所设定的范围，由一个非政府主体的专门机构，履行提供这种公共服务的职能。美国的地方基层政府加上学区(即FOCJ模型)，共约87000个，平均每个州约1600个县。我国现在不到3000个县，不到40000个乡，与美国相比要少很多。”
倪红日接受本报记者专访时强调说，FOCJ模型在国外比较普遍，欧洲国家的FOCJ不是政府的行政级别但和财政级别一致。FOCJ对我国很有借鉴意义，我国不一定按照行政区划来确定管理方式。按照行政区划来讲，如果现在的四级半到五级政府改成三级政府，就需要牵动行政级别。
“我觉得县的个数比较少，管理的地域和人数肯定比较多。这时，每个决策都由县做，县域之内的，包括各乡因差别带来的公共服务的偏好不一样。通俗讲，有些乡的经济发展非常好，财力足，可能就不需要解决义务教务问题，而是卫生问题。另外有的乡是贫困乡，可能需要解决义务教育问题，还没有条件解决医疗卫生、饮水问题。所以县统筹管理，存在问题，因为管的人太多，地方太大。”
而薄贵利认为，在省级政府管理幅度过大的情况下，实行省直接管理市县，只有两个解决办法：一是省级行政区划不变，在省与市县之间设立派出机构。而这样做，又使地方政府层级结构回到了1982年实行市管县体制之前的老路上去，这一思路显然不可取。另一思路，就是积极稳妥地推进省级行政区划体制改革，增加省级区划的数量，缩小省区面积和管辖人口。这是发展社会主义市场经济、建设社会主义民主政治、合理开发自然资源和实现国家长治久安的必然要求，也是减少行政层级、实行省直接管理县市的必然选择。但省级行政区划体制改革牵涉面广，不仅极其复杂，而且极度敏感，必须积极稳妥地向前推进。
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