积极推动中西部地区老工业基地振兴 | |||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2006年03月01日 23:22 中国经济时报 | |||||||||
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■刘通 《中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》指出：“振兴老工业基地是一项艰巨的任务，要统筹规划，分步实施。”吸取国外产业衰落区域治理的教训，对老工业基地的振兴必须早安排，早实施，如果时间拖延越长，政府的投入越大，投资的效果越差。2004年以来，随着我国振兴东北地区老工业基地的各项政策逐步实施并
一、中西部地区老工业基地的选择 我国中西部地区面积广大，人口较多，不可能像东北那样将整个区域作为振兴对象，必须按照一定的原则和标准选择老工业基地。 1、选择的原则 一是合理布局原则。对于那些在“一五”“二五”和“三线”建设时期国家进行过重点建设的区域，都应保留适当的老工业基地，不能出现一些地区没有老工业基地的情形。 二是动态性原则。由于科技进步和产业结构的不断变化，一些老工业基地逐渐失业其老工业基地的实质。今后，随着经济的发展，一些区域性中心城市将大量的制造环节放在中等城市，制造业从业人员大量减少，将退出老工业基地序列。 三是定量和定性相结合。由于界定老工业基地的目的不是单一的，因此难以用一个或者几个标准将所有的老工业基地纳入其中，还需要一些定性分析。 2、选择的标准 一是历史标准，属于“一五”、“二五”时期和“三线”建设时期国家投资建设形成的城市。“一五”计划时期我国政府对建国前形成的城市根据工业发展的需要分类进行了改扩建，同时结合工业发展的需要新建了6个城市（区）。因此“一五”计划时期包括了建国前形成的城市。“二五”计划时期，我国实施了“以钢为钢”的战略，主要是对“一五”计划项目的续建。“三线”建设时期是我国生产力布局向中西部转移的重要时期，也是我国中西部地区工业城市形成与发展的关键时期。通过三线建设，使中西部地区出现了一批重要的工业基地。 二是重工业比重标准，1984年应高于30％（1984年数据是目前可获得的最早城市统计年鉴数据）。按生产性质和产品用途，重工业可以分为下列三类：１采掘伐工业，是指对自然资源的开采，包括石油开采、煤炭开采、金属矿开采、非金属矿开采和木材采伐等工业；２原材料工业，指向国民经济各部门提供基本材料、动力和燃料的工业。包括金属冶炼及加工、炼焦及焦炭、化学、化工原料、水泥、人造板以及电力、石油和煤炭加工等工业；３加工工业，是指对工业原材料进行再加工制造的工业。包括装备国民经济各部门的机械设备制造工业、金属结构、水泥制品等工业、以及为农业提供的生产资料如化肥、农药等工业。从１９８４年我国中西部地区老工业基地备选城市来看，大部分高于３０％。 三是地级以上城市标准，１９８４年以前应是地级以上城市。城市的等级说明了城市的规模，尤其是在我国实行市领导县体制以前的地级城市往往规模较大，历史悠久，对周围地区自然而然地产生着集聚和辐射作用，从而对区域经济甚至全国经济发展作出了重要贡献。 ３、中西部地区老工业基地名单 根据上述原则，将“一五”计划、“二五”计划和“三线”建设时期我国政府进行了项目安排、实施了大量投资的城市作为备选老工业基地，同时结合这些城市重工业比重的高低、失业状况以及在区域经济中发展的作用，选择出中西部地区老工业基地５８个，其中中部地区２５个，西部地区３３个，包括：太原、大同、阳泉、长治、郑州、洛阳、平顶山、焦作、安阳、武汉、黄石、十堰、襄樊、长沙、株洲、湘潭、合肥、芜湖、淮南、马鞍山、淮北、铜陵、南昌、景德镇、萍乡、九江、重庆、成都、自贡、攀枝花、泸州、德阳、绵阳、内江、贵阳、六盘水、遵义、昆明、西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南、汉中、兰州、金昌、白银、天水、酒泉、银川、石嘴山、西宁、乌鲁木齐、克拉玛依、呼和浩特、包头、柳州、桂林。这５８个老工业基地包括资源型城市１９个，省会中心城市１６个，包括了中西部地区重要的机械制造中心，如武汉、重庆、成都、德阳、西安、兰州、包头、洛阳、十堰等。 二、中西部老工业基地的总体社会经济情况 ２００３年，中西部地区老工业基地市辖区年末总人口８３００万人，非农业人口５３００万人，单位从业人员１７００万人（其中采掘业１００万人，制造业５４０万人），个体和私营从业人员８４０万人，城镇登记失业人员１１０万人，登记失业率为４．２％。三次产业从业人员结构为１．２３５５．６３４３．１４，地区生产总值１．５万亿元，人均地区生产总值１．８万元，三次产业产值结构为４．６３５３．５６４１．８０，固定资产投资６８７０亿元，社会消费品零售总额６１４０亿元，当年实际利用外资５０亿美元，地方财政一般预算收入９２６亿元，地方财政一般预算支出１２５８亿元，城乡居民储蓄年末余额１３９０亿元，在岗职工平均人数１６１０万人，在岗职工工资总额２２００亿元，在岗职工平均工资１４０００元。人均固定资产投资１００元，人均社会消费品零售总额７３００元，人均财政预算内收入１１００元，人均预算支出１５００元，城乡居民储蓄存款年末人均余额１６６００元。 总体来看，中西部地区老工业基地经济和社会状况要比全国城市平均水平低，失业率高，人均财政收入和支出水平低，职工收入水平低，人均居民储蓄存款余额低。因此，积极推进中西部地区老工业基地振兴已经显得非常迫切。 三、振兴中西部地区老工业基地的主要思路 １、编制总体规划 目前中西部地区的很多城市都声称是老工业基地，并且提出很多建设规划，然而老项目与新项目之间、新项目与新项目之间、项目建设与区域经济之间的关系、项目实施的步骤和效果缺乏严格的分析论证。 编制老工业基地振兴规划不仅是顺应我国投资体制改革的需要，也是保证老工业基地振兴的科学性和提高政府投资效果的重要前提。从我国中西部地区老工业基地的特征来看，一部分老工业基地连片存在，如四川的成都、绵阳、德阳、自贡、泸州和内江等城市之间有铁路和高速公路连接，这些城市就不宜编制单独的规划，而是城市联合起来编制；或者单独编制，但规划之间要有接口，保证规划之间的顺利衔接，防止低水平重复建设。类似的有关中地区的老工业基地，如西安、宝鸡、咸阳、渭南、甘肃的天水；湖南的长沙、株洲、湘潭和江西的萍乡；湖北的武汉、黄石、襄樊、十堰；河南的郑州、洛阳、焦作等。一部分是飞地型老工业基地，如攀枝花、酒泉等城市，这类城市远离省会中心城市，大多数属于资源型老工业基地，这类老工业基地应当单独编制振兴规划，因为不同城市资源的状况及其枯竭的程度是不同的。 ２、找好与东北地区老工业基地的对接点 我国加入世界贸易组织以后，不宜再单独对某一个具体的城市制订特殊的政策，而应当将我国政府在东北地区实施的政策按照“对号入座”的方式落实到中西部地区。对支持资源型城市转型实施的政策，可以推广到中西部地区的大同、阳泉、焦作、平顶山、淮南、淮北、马鞍山、黄石、萍乡、攀枝花、六盘水、白银、金昌、石嘴山、克拉玛依等城市。对振兴装备制造业实施的政策，可以推广到武汉、洛阳、长沙、株洲、湘潭、十堰、郑州、重庆、成都、德阳等城市。 ３、寻找产业发展的突破口 产业发展是老工业基地发展的关键，但在市场经济条件下，政府主要通过制订实施鼓励、限制和禁止等产业政策对产业结构进行调整。从增量来看，主要根据区域比较优势和基础条件，发展对城市经济发展起先导作用的先导产业。如武汉依托高等院校、科研院所密集的优势，大力发展“光谷”，带动武汉经济快速增长。 从存量来看，主要援助衰退产业退出。衰退产业是那些产值增长率、销售增长率持续下降的产业。对于衰退产业，应当鼓励相关企业通过横向一体化或者纵向一体化逐步形成垄断竞争格局。对于资源已经枯竭并且难以通过横向一体化或者纵向一体化形成垄断竞争格局，要支持这类企业转产或者退出，政府提供相应的财政支持。 ４、建立老工业基地振兴专项资金渠道 欧盟１９８８年对结构基金进行重大改革后划分了七类区域：经济发展落后区域；面临产业衰落的区域；遭受长期失业问题困扰的区域；年轻人失业率比较高的区域；需要调整结构的农业与渔业区域；经济发展的边远区域；１９９５年应瑞典和芬兰要求，增加了北极区域，这些区域被称为欧盟第一、二、三、四、五、六、七目标区，产业衰退区域是仅次于经济落后区域的第二类目标区，欧盟支持的力度很大，１９９６年欧盟结构基金对第二目标的援助金额为２６．３４亿埃居，占９％，居第二位。 在我国还不能像欧盟那样建立统一的专门针对问题区域的结构调节基金的情况下，建立老工业基地振兴专项资金就显得非常必要。长期以来，资金投入不足是制约老工业基地振兴的重要因素，也是过去对老工业基地的国有企业进行技术改造效果不佳的主要原因。因此，可以考虑将支持东北地区老工业基地的国债资金、财政资金（含税收转型、加速折旧、缩短摊销期限后少上缴的税收资金）、商业银行资金（包含呆坏账核销等方式对企业的支持）、分离企业办社会职能的补偿、社会保障资金、支持国有企业改革资金、基础设施建设资金、沉陷区治理资金等各种资金列入老工业基地振兴专项资金。由于大部分资金是国家财政通过各种形式投入的，需要建立相关的预算科目来反映国家财政对老工业基地的投入，并建立相对稳定的资金来源如财政预算、国有资本经营预算收入的一部分等等。 ５、实行分类区别对待 中西部地区老工业基地的具体情况相差很大，有的经济状况较好，有的经济状况较差；有的城市基础设施比较完善，有的城市基础设施欠账较多；有的属于资源型老工业基地，有的属于装备制造型老工业基地。因此要根据老工业基地的不同类型，实行不同的政策。对于经济状况较好的城市，不宜再给予财政支持。对于资源型老工业基地，以促进城市经济转型，大力发展接续产业；对于加工制造型老工业基地，要结合新型工业化和提高自主创新能力的要求，大力发展装备制造业。国家要结合大型项目建设的契机，以市场换技术，促进老工业基地装备制造企业提高技术水平。对于城市基础设施欠帐较多的城市，要逐步完善城市功能，加强基础设施建设，大力发展服务业。对于厂办大集体比较多、社会负担比较重的城市，要解决国有企业历史包袱和体制性障碍，重点是解决企业办社会、离退休职工社会化管理、引进外资等改组国有企业。对于国防工业比重较高的城市，要采取措施加大财政投入，增加国家订货，大力发展民品生产，实行军品民品分线经营。 （作者单位：国家发改委国土地区所；本文是国家发改委宏观经济研究院２００５年基础性课题阶段性研究成果的一部分，文中观点仅代表作者个人意见） |
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